Приватизация потребителей
и приватизация производителей
Работа выполнена в рамках исследовательского проекта НИСЭПИ,
опубликовано с сокращениями в газете «Белорусский рынок»
№№ 27,29,32 1994 года под псевдонимом Александр Соколов
с названием «От интересов потребителей – к интересам производителей»
Приватизация, проводимая в Республике Беларусь, не нравится многим. Одним из-за ее непоследовательности, другим из-за того, что она не соответствует коммунистическим идеалам, третьим из-за того, что она ведет к многочисленным злоупотреблениям
К сожалению, известные мне исследования законодательства о приватизации сводятся к поиску отдельных недостатков. Конечно, законодательство слишком неконкретно и противоречиво. Конечно, очень многие проблемы не нашли разрешения в законодательстве. Конечно, законодательство не соблюдается, и чиновничий произвол ведет к расхищению общественного благосостояния. Но при такой критике упускается из виду то, что самые существенные недостатки являются, мягко говоря, продолжением достоинств, проводимой приватизации, что недостатки вытекают из самой сути приватизации.
Когда я попытался сравнить законодательство о приватизации с тем идеалом, который рисует воображение, совершенно неожиданно для меня отдельные недостатки сложились в некую систему.
Трудно обосновывать исходные мысли. Их нельзя доказать. Поэтому попробую сформулировать их без доказательства. Естественно, мои формулировки могут быть подвергнуты критике, и если критика окажется успешной, то вся система дальнейших рассуждений распадется на составляющие элементы, и моя статья превратится в более-менее удачную критику отдельных недостатков законодательства о приватизации.
Думается, что благо общества в целом, не всегда совпадает с благом для отдельных граждан. Если благо индивида оборачивается злом для окружающих, то оно вряд ли имеет общественную значимость. Более того, оно зачастую разрушительно для общества. И потому стремление к такому благу не может быть узаконено.
Вопрос о том, зло или благо приватизация — некорректен, поскольку (как это видно на многочисленных примерах) она может и обогащать и разорять общество. Критерием для общественной оценки приватизации должна быть не возможность обогащения для каждого отдельного индивидуума, а реальный рост общественного богатства в целом. Конечно, важно и то, чтобы обогащение общества вело к обогащению наибольшего количества граждан, но это равноправие и справедливость оказываются вторичными по отношению к росту общественного благосостояния в целом. Ибо чем беднее общество, тем меньше его граждан может жить безбедно и достойно.
Не дело юриста проводить глубокий анализ чисто экономических проблем. Поэтому ограничусь тривиальным утверждением: производство способствует росту общественного благосостояния, потребление уменьшает количество общественных благ. Конечно, производство невозможно без потребления и является, в конечном счете, лишь средством насыщения потребностей. Но если нарушается баланс между потреблением и производством в пользу потребления, то блага начинают убывать как вода в бассейне, из которого вытекает больше, чем втекает.
Социалистическое общество достаточно долго жило в условиях, когда ради победы идей коммунизма во всем мире, военное и идеологическое производство развивалось в ущерб личному потреблению. Поэтому естественной реакцией изголодавшегося общества была непреодолимая тяга к потреблению, что вылилось в условиях зарождающейся демократии и публичного законотворчества в своеобразную потребительскую концепцию приватизации.
Именно эта концепция делает приватизацию разорительной для общества. Хорошо бы было предвидеть все заранее и мягко стелить там, где мы упадем. Но лично я не вижу, что смогло бы удержать неуемную жажду потребления в начале, и сомневаюсь в том, что можно легко и быстро удержать ее теперь. Нам предстоит длительный период преобразования приватизации потребителей в приватизацию производителей. Такое преобразование неизбежно, поскольку никто не станет содержать целое государство потребителей в ущерб собственному благосостоянию.
Вот почему свою задачу, как юриста, я вижу в первую очередь в том, чтобы определить, в чем проявляется потребительский характер узаконенной приватизации и наметить наиболее действенные, с моей точки зрения, пути совершенствования законодательства в интересах развития национального производства.
Хотелось бы надеяться, что у нас (белорусов) достаточно времени и здравого смысла для того, чтобы обеспечить изменение характера приватизации и общественной жизни в целом ненасильственным путем.
Что такое приватизация?
Узаконенная приватизация нечета Господу, но тоже едина в трех лицах, не считая четвертого.
Закон Республики Беларусь от 19 января 1993 года «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь» претендует быть основным актом о приватизации и пытается представить приватизацию как единое целое, как приватизацию всей государственной собственности, хотя земля и не упоминается в Законе в виду неприязни депутатов аграрников к понятию «приватизация». Но на самом деле, ни приватизация земли, ни приватизация жилья не регулируются нормами этого закона, и в законодательстве существует три очень непохожие друг на друга вида приватизации:
1) приватизация земли;
2) приватизация жилья;
3) приватизация имущества (предприятий и некоторых иных объектов).
Каждая приватизация имеет свой основной закон (соответственно):
— Закон 16 июня 1993 г. «О праве собственности на землю»;
— Закон 16 апреля 1992 г. «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь»;
— Закон Республики Беларусь от 19 января 1993 года «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь».
Но есть и четвертый тривиальный вид приватизации, который по умолчанию не считается приватизацией. Это приобретение товаров и услуг у государственных предприятий, в том числе в госторговле.
Именно латентное присутствие такого четвертого вида делает неопределенным третий вид и запутывает правоприменительную практику. Если речь идет о покупке хлеба в государственном магазине или о покупке крупного предприятия, то никто не сомневается, что первая покупка может быть названа приватизацией лишь в шутку, а второй случай — иначе как приватизацией не назовешь. Но покупка автомобиля, принадлежащего государству на праве собственности во многих случаях с одинаковым успехом может быть и не быть приватизацией.
Начиная с Постановления Совета Министров № 715 от 30 ноября 1992 года «О пределах распоряжения государственным имуществом», в нашей стране прилагаются усилия по законодательному разграничению приватизации и того, что не является приватизацией, не смотря на отчуждение госимущества.
Согласно вышеуказанному постановлению (в редакции от 17 августа 1993 года) отчуждение зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства производится с согласия Госкомимущества, основного технологического оборудования — с согласия министерств, ведомств, в ведении которых находятся предприятия, учреждения, организации. А транспортные средства, сырье, материалы, малоценный и быстроизнашивающийся инвентарь, вспомогательное оборудование, запасные части, другие материальные ценности, товары (продукция) предприятия, учреждения отчуждают самостоятельно.
Аналогичные Постановления приняты местными Советами народных депутатов областного уровня в отношении коммунальной собственности.
Так Решением Минского городского Совета народных депутатов от 29 мая 1993 года № 321 утверждено «Временное положение о порядке и пределах распоряжения государственной собственностью, находящейся в коммунальной собственности г. Минска», согласно которому:
— здания, сооружения, предприятия отчуждаются согласно Программе приватизации, утвержденной сессией Мингорсовета;
— объекты незавершенного строительства по решению исполкома горсовета по согласованию с соответствующей комиссией Совета и комиссией по градостроительству;
— основное технологическое оборудование и транспортные средства — по решению комитета исполкома или председателя Мингорсовета;
— остальное имущество — самими предприятиями.
Нельзя считать, что эти скупые строки снимают многочисленные проблемы, тем более что закон, имеющий большую силу, чем любое из этих постановлений относит к объектам приватизации: предприятия, цехи, производства, участки, иные подразделения этих предприятий, выделяемые в самостоятельные предприятия, оборудование, здания, сооружения, лицензии, патенты, другие материальные и нематериальные активы предприятий и их подразделений; доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащие приватизируемым предприятиям доли (паи, акции) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений и предприятий. Причем объекты приватизации должны подвергаться и отчуждаться через процедуру приватизации.
Таким образом, у приватизации три лица, одно из которых, причем самое основное, размыто.
Думаю, попытки авторов закона о приватизации объединить в рамках одного закона всю собственность, потому-то и обречены на неудачу, что авторы не учитывают принципиальное различие между приватизацией средств производства и предметов потребления. И жилье, и земельные участки, которые приватизируются, предназначены для личного потребления граждан и потому не могут приватизироваться таким же образом, как и средства производства.
Но почему это различие не учитывалось? Предполагаю, только потому, что сторонники единой концепции приватизации, не задумывались вообще о различии между приватизацией производителей и приватизацией потребителей. Они обращали внимание лишь на то, что некие блага делятся между гражданами, и считали, что различия в распределении разных благ не столь принципиальны, чтобы дробить законодательство. Между тем, индивидуальное жилье и земельные участки для строительства такого жилья и ведения приусадебного хозяйства могут и, в общем-то, должны стать достоянием каждого, производственные же мощности требуют не просто собственника, а компетентного и заинтересованного в развитии производства хозяина.
Поэтому ни в коем случае нельзя объединять приватизацию средств производства с покупкой предметов потребления. Различие между средствами производства и предметами потребления должно использоваться при разграничении приватизации госимущества и тех реализаций государственных товаров, которые приватизацией не являются. Иными словами, в законодательстве о приватизации госимущества следовало бы говорить только о «средствах производства».
И хотя некоторые предметы и могут одновременно служить и средствами производства и предметами личного потребления (пользования), мы все же будем иметь возможность в каждом конкретном случае отличить одно от другого в зависимости от целевого назначения, выявляемого детальным анализом всех обстоятельств дела.
Движение по пути к приватизации производителей состоит не в том, чтобы отождествлять производство и потребление на основе какого-то формального сходства, а в том, чтобы их как можно четче разграничить.
Приватизация жилья
Показательно, что первым законом Республики Беларусь о приватизации был закон о самом непроизводственном объекте приватизации.
23 апреля 1992 года принят, а 1 июля 1992 года введен в действие Закон «О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь».
Приватизация жилья есть передача в собственность граждан жилья, принадлежащего на праве собственности государству. «Закон о приватизации жилья направлен на удовлетворение потребности в жилье. Под приватизацией жилищного фонда понимается приобретение в собственность занимаемых гражданами жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда» — так записано в Законе, так происходит и на самом деле.
Государственный и общественный жилищный фонд в недалеком прошлом были в индивидуальном (личном) владении и пользовании. Приватизация жилья придает этому владению-пользованию другой статус – статус владения-пользования на праве собственности, ибо никаких дополнительных правомочий у владельца-пользователя в результате приватизации не возникает.
Но нельзя говорить, что и здесь, как и в отношении земли все сводится к переименованию понятий, ибо права самостоятельно отчуждать государственное жилье граждане не имели. В то время как владельцы земельных участков отчуждали их вместе со строением.
Вместе с тем приватизация жилья не создает ничего нового, никакого ранее не существовавшего в законодательстве объема полномочий граждан, как это произошло в отношении земли и госимущества. Частная (личная) собственность на жилье, как на средство удовлетворения личных потребностей существовала до всякой приватизации. Более того, кооперативные квартиры фактически поступали в личную собственность и даже успешно отчуждались под видом вклада в жилищно-строительном кооперативе.
Введение приватизации жилья совершенно не означало создания рынка жилья, ибо на рынок поступило слишком незначительное количество жилья (Постановление Правительства № 589 от 31 августа 1993 года разрешило местным исполкомам продавать 5% государственного жилья по рыночным ценам любому, кто стоит на учете нуждающихся). Жилье было и остается наибольшим из дефицитов.
Кроме того, было сделано многое для того, чтобы торговля жильем была ограничена личным потреблением.
Дабы подчеркнуть и закрепить потребительский характер приватизации жилья была введена целая система ограничений рынка жилья:
— установлен трехлетний срок, в течение которого приватизированное жилье не может продаваться и фактически обмениваться;
— указаны родственники (супруги, дети, родители, дедушка, бабушка, внуки, родные братья и сестры собственника), которым только и может быть подарено жилье;
— ограничен круг лиц (нуждающиеся в улучшении жилищных условий и постоянно проживающие (т.е. прописанные) на соответствующей территории), которым может быть продано жилье;
— введена сложная процедура заключения договоров (удостоверение договора и его регистрация);
— для отчуждения жилья собственник должен получить согласие совместно проживающих членов семьи.
11 июня 1993 года принято Постановление Верховного Совета Республики Беларусь «О порядке купли-продажи квартир (домов) помимо приватизации жилья». 31 августа 1993 года Правительство приняло соответствующее Временное положение, где предусмотрено, что квартиры (дома) могут продаваться гражданам, постоянно проживающим в населенном пункте, а на аукционах — гражданам независимо от проживания и потребности в улучшении жилищных условий, иностранцам и юридическим лицам. Причем иностранные граждане и лица без гражданства могут купить жилье, если имеют постоянное место жительства и законные источники существования в республике. Юридические лица — если зарегистрированы в Беларуси. В Минске покупателями на аукционе могут быть жители и юридические лица, прописанные или зарегистрированные в городе. Налицо все те же попытки ограничить оборот жилья.
Граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вправе приобретать в собственность жилые помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда в порядке очередности, определяемом местными Советами. Приватизация жилья осуществляется теми же Советами, их исполнительными и распорядительными органами, а также органами управления предприятий, объединений, организаций, в ведении которых находится жилищный фонд.
Наряду с бесплатным распределением жилья (как и земли) мы получили платное распределение, при котором государство получает новый (дополнительный) доход от своей традиционной (ранее неоплачиваемой гражданами) распределительной функции. А доход идет на оплату труда целой армии чиновников, задействованной в процессе приватизации (достаточно сказать, что в каждом местном Совете созданы целые отделы, занятые приватизацией жилья).
Кроме всего прочего, продолжает существовать прописка.
Таким образом, приватизация жилья оказывается лишь платным правом отчуждать используемое жилье на зарегламентированном рынке этого жилья.
Во многих случаях право продавать не нужно тем, кто не собирается терять крышу над головой. Вот почему жилье разумнее выкупать у государства не на всякий случай в виду возможности его отчуждения в будущем, а накануне такого отчуждения,
Приватизация земли
После ряда неудачных попыток 16 июня 1993 года Верховный Совет Республики Беларусь принял Закон Республики Беларусь «О праве собственности на землю», который введен в действие с 1 сентября 1993 года.
Если говорить о приватизации земли вообще, то, конечно же, следует иметь в виду, что земля — основное средство сельскохозяйственного производства, а в некотором смысле и средство всякого производства, которое на земле размещается. Но, к сожалению, в качестве такового земля и не стала объектом приватизации. То есть производительная приватизация земли пока еще не коснулась, если не считать незначительного подсобного хозяйства, которое можно считать миниатюрным натуральным производством, но производством в полном смысле этого слова и, тем более, товарным производством считать не приходится.
Предприятия, как и остальные юридические лица, вообще не могут приватизировать землю, а граждане могут приватизировать незначительные (от 5 соток до гектара) земельные участки с целью строительства и обслуживания дома, дачи, садового домика, а также для ведения приусадебного хозяйства.
Если проанализировать предоставленное гражданам право собственности, как оно закреплено в Законе, то приходится констатировать, что речь идет скорее не о новом праве, а о новом названии права, на котором основано индивидуальное пользование земельным участком.
О бурном прогрессе в области терминологии можно судить по тому, что только в 1991 году новым Кодексом о земле введено право владения землей, которое мало чем отличалось от права пользования, содержащегося в прежнем Земельном кодексе.
В том, что и на этот раз произошел прогресс в области терминологии не трудно убедиться, если сравнить объем полномочий владельца земельного участка, предоставленного под дом, под дачу, садовый домик, или приусадебного участка, с полномочиями собственника такого же участка.
Кроме прав, которые есть у владельца, собственник согласно статье 6 Закона получает право:
— отчуждать земельный участок (т.е. продавать, дарить, обменивать
— сдавать в аренду гражданам Республики Беларусь земельные участки. Причем участки, приобретенные для ведения личного подсобного хозяйства, сдаются в аренду только на период временной нетрудоспособности (сроком до одного года), обучения на дневных отделениях учебных заведений, прохождения действительной срочной воинской службы и военных сборов хозяином земли, а также до приобретения унаследовавшими участок полной дееспособности, в остальных случаях аренда земли неотделима от строения, что вполне похоже на аренду строения без приватизации земли;
— сдавать землю в залог, но только соответствующему банку для получения кредита.
Хотя право передавать по наследству и названо в законе как специфическое правомочие собственника, оно ничем не отличается от правомочий лица, получившего землю в пожизненное наследуемое владение. Остальных вышеназванных прав собственника у владельца нет, но нет лишь формально.
Согласно действующему законодательству вместе с правом собственности на строение переходит право владения земельным участком. То есть Закон о собственности на землю лишь легализирует сделки по отчуждению земли, которые ранее осуществлялись под видом купли-продажи, дарения
Ограниченный залог, который появится лишь вместе с неким банком (банком, который как юридическое лицо не будет иметь права обратить землю в свою собственность), как и легальная аренда в исключительных случаях, в которых нынче существует неафишируемое пользование землей временно отсутствующего родственника или приятеля — все это трудно назвать шагом вперед по сравнению с разжалованным во второй сорт правом владения.
Налицо тот же объем прав по индивидуальному использованию земельного участка и незначительная либерализация распоряжения этим участком.
Фактически сохраняется и связь строения с землей, ибо согласно статье 10 Закона о приватизации земли жилые дома, дачи и садовые домики могут отчуждаться только вместе с земельным участком соответствующего размера, кроме случаев продажи строений на снос (аналогичное правило действует и в отношении аренды). Фактически без дома можно будет отчуждать приусадебный участок и частично участок для строительства жилого дома, если он находится в городе и его площадь 10−15 соток, ибо для строительства дома достаточен участок в размере 5 соток.
Для подавляющего большинства новых собственников возможность распорядиться своим участком никогда не представится, ибо своя земля в данном случае почти то же самое, что последняя рубаха. Отчуждая индивидуальный земельный участок, можно распроститься с надеждой приобрести его вновь, поскольку и государство их раздает весьма скупо и прочие собственники приусадебных земель не желают эти земли терять.
Закон не предусматривает предоставления гражданам дополнительных земельных участков. Предоставление земли никто не гарантирует, все будет зависеть от наличия свободных земель и доброй воли местных властей, уполномоченных передавать землю в собственность. Отказ в предоставлении земельного участка не нуждается в мотивировке и может последовать при любых обстоятельствах.
Если в жилищном законодательстве для нуждающихся предусмотрена очередь и правила постановки на очередь, то в земельном праве такую очередь и такие правила еще нужно будет создавать. Кроме того, количество земель крайне ограничено, особенно в связи с Чернобыльской катастрофой, поэтому никто не может гарантировать, что когда-нибудь все желающие получат землю. Право собственности не дает в этом отношении никаких дополнительных гарантий гражданам. Скорее наоборот, точно так же, как с введением частной собственности на жилище практически исчезли дешевые и доступные для большинства квартиры, исчезнет и доступное для большинства бесплатное землепользование, в результате чего большинство не получит, а потеряет надежду на приобретение земельных участков.
Ни размер, ни порядок предоставления земельных участков в собственность не будет отличаться от передачи их во владение, более того основной лейтмотив Закона о приватизации земли в том, чтобы сделать собственниками, тех лиц, которые уже стали владельцами. Не потому ли Постановление Правительства № 754 от 4 ноября 1993 года установлены порядки для передачи в собственность земель, находящихся во владении, и не установлено никакого порядка для непосредственной передачи в собственность.
Все это ведет к тому, что на пути к праву собственности нужно будет приобретать право владения. Это усложняет процедуру приватизации и сужает круг потенциальных собственников.
Создается впечатление, что право собственности на землю это дополнительные правомочия владельцев, которые они приобретают за деньги. Это торговля титулами, а не землей.
Итак, Закон о праве собственности на землю дает гражданам-пользователям незначительные дополнительные полномочия, которые большинству из них не нужны.
Тех же целей можно было добиться без повальной приватизации, если бы в законодательстве предусмотреть, что право владения (фактически индивидуального пользования) может отчуждаться и закладываться только при уплате госпошлины равной той сумме, которую нынешнее законодательство рассматривает в качестве платы за землю. Зачем закреплять в законе в качестве всеобщего права – то право, которое необходимо единицам и мало чем отличается от уже неоднократно закрепленного ранее права?
Подавляющая часть земель, объявленных объектом приватизации, будет приватизирована лишь формально и никогда не попадет в оборот, ибо они составляют тот потребительский минимум, который необходим современному человеку.
В то же время земли производственного назначения оставлены вне рамок приватизации, а значит вне рыночных отношений. Объединить крошечные наделы для ведения крупного хозяйства невозможно, ибо Закон строго настрого запрещает менять целевое назначение приватизированных земель и не предусматривает никаких процедур для объединения земельных собственников.
Как и в отношении всех остальных видов приватизации, в отношении сделок с землей установлен самый сложный из существующих порядков осуществления подобных сделок. Отчуждение земельных участков, находящихся в частной собственности, совершается в письменной форме, нотариально удостоверяется и регистрируется в исполнительном комитете Совета народных депутатов, уполномоченного передавать такие участки в частную собственность. Более того, отчуждение земельных участков, приобретенных гражданами в собственность для ведения личного подсобного хозяйства, производится по разрешению местных Советов народных депутатов и при сохранении целевого назначения земель.
Таким образом, земля явно передается в собственность для личного потребления, но никак не для развития сельскохозяйственного производства и земельного рынка.
Приватизация госимущества (средств производства)
19 января 1993 года принят Закон «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь». Вступил в силу 3 марта 1993 года.
Как уже говорилось, это самый основной, но вместе с тем и самый туманный вид приватизации. Туман появляется из-за того, что приватизацию приходится закреплять в законодательстве таким образом, чтобы она воспринималась как путь к личному обогащению.
Запутанность приватизации этого вида состоит еще и в том, что основной объект приватизации данного вида — предприятия, согласно нашему законодательству могут быть и собственностью (как имущественный комплекс) и собственниками (как юридические лица). Притом терминологического различения не проводится и надо догадываться, когда речь идет о собственности, а когда о собственнике, такие догадки проблематичны, когда следует выяснить, кого в тексте закона называют собственником, если речь идет о собственности юридического лица (предприятия), тем более что эта собственность называется еще и коллективной.
Вся беда в том, что из-за потребительского характера приватизации не удается удачно сформулировать то, что речь идет не о богатствах, переходящих в собственность граждан, а о средствах производства, которые из государственных превращаются в частные без изменения их целевого назначения.
Если акценты расставить правильно не будет проблемы с разграничением предприятия в качестве объекта и субъекта приватизации.
Но такая расстановка акцентов не изменит потребительского характера приватизации госимущества.
В этом законодательстве есть все для того, чтобы раздать гражданам и юридическим лицам средства производства, а именно:
1) Как предложить приватизацию того или иного объекта?
Причем инициатором приватизации может быть местный или республиканский орган по приватизации, трудовые коллективы, физические и юридические лица.
2) Как рассматривать предложение о приватизации?
При этом отказ возможен только в случае, если имеются ограничения или запрещение на приватизацию.
3) Как создается приватизационная комиссия, которая оценивает, насколько объект пригоден для приватизации? И как оплачивается ее работа?
4) Как оцениваются объекты?
5) Каким должно быть окончательное решение о приватизации и способ ее осуществления?
6) Как обеспечивается гласность в процессе приватизации?
7) Как стать участником приватизации?
А если точнее: в месячный срок с момента опубликования информации о приватизации по конкурсу или на аукционе лица, желающие приобрести приватизируемые объекты, должны подать заявление. Лица, не подавшие своевременно заявление, к приватизации данного объекта не допускаются. Но нельзя отстранять от участия в конкурсе, аукционе лиц, своевременно подавших заявление на приобретение объекта.
8) Каким должен быть договор о приватизации?
9) Как платить за приватизированное имущество?
10) Как оформляется право собственности?
11) Как перерегистрируется приватизированный объект?
Но в Законе нет:
— достаточно определенных требований, которым должен соответствовать будущий хозяин производства;
— надежных гарантий того, что предприятие останется производственной единицей, а не будет распродано в угоду сиюминутным прихотям нового хозяина;
— различий в правовом режиме работника, являющегося собственником и работника таковым не являющимся.
С учетом того, что быть собственником не только право на дополнительные блага, но и бремя, которое приходится нести, необходимо достаточно подробная регламентация ответственности собственника перед обществом за последствия, которые могут наступить для общества и отдельных граждан в результате функционирования приватизированной собственности.
Зато в законодательстве о приватизации средств производства есть элементы, которые свойственны потребительской приватизации и являются чуждыми для приватизации производственной. Это безвозмездность (как явная, так и скрытая за системой ценообразования), кампанейский характер приватизации, игнорирование проблемы национализации, сворачивание социальных программ.
Безвозмездная приватизация
Есть два принципиально разных подхода к оценке (равно и переоценки) имущества: при одном оценивается, во сколько оно обошлось, при другом — сколько за него можно выручить. Наше приватизационное законодательство зиждется на первом подходе, при котором цена есть та же себестоимость. Это в большинстве случае ведет к более низкой цене, чем возможная рыночная цена. Но даже, если себестоимость не ниже, признать приватизацию по себестоимости мерой по развитию рынка затруднительно.
Основной метод оценки госимущества — инвентаризация. База для оценки – остаточная стоимость на 1 июня или 1 июля 1992 г. с учетом индексации и морального износа.
При этом стоимость приватизируемого жилья определяется с учетом его потребительских качеств:
— в домах, введенных в эксплуатацию до 1 января 1992 года, на основе инвентаризации жилищного фонда и его оценки в ценах 1991 года;
— в домах, введенных в эксплуатацию после 1 января 1992 года в ценах, действующих на момент ввода в эксплуатацию дома.
Оценка жилищного фонда с учетом потребительских качеств осуществляется комиссиями исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, а также органами управления предприятий, объединений, организаций, в ведении которых находится жилищный фонд, с участием народных депутатов всех уровней в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь.
Граждане, которые имели землю во владении или пользовании на 16 июня 1993 года, смогут приобрести один из принадлежащих им участков по льготной цене. А льготная цена земли равна пятикратной ставке земельного налога.
Так же по льготной цене могут приобрести землю для строительства жилья, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Остальным гражданам земля будет продаваться по нормативной цене. Совет Министров определит случаи, когда земля будет продаваться по максимальной, так называемой договорной цене. Предполагается, что такая цена будет на аукционах, проводимых местными властями.
Постановлением Правительства № 679 от 7 октября 1993 года утверждены нормативные цены на землю при продаже гражданам, не имеющим льгот. Средние цены колеблются от 300 до 5730 тысяч рублей, и превышают льготные в среднем в 500 раз. В Минске гектар земли оценен в 51,8 млн. рублей. Введены коэффициенты повышения стоимости земли в зависимости от расстояния до крупных городов. Районные, городские и поселковые Советы могут понижать цены на земли сельскохозяйственного назначения до 50%, и повышать — понижать в 2 раза цену городской земли.
На примере цен на землю лучше всего заметно, как цена может быть носителем существенных и разнообразных льгот.
Кроме того, льготой может стать и предусмотренный законодательством платеж в рассрочку, предоставление государственных и ведомственных кредитов, в том числе льготных и долгосрочных для приобретения жилья.
Государственным предприятиям, объединениям, организациям предоставляется право погашать полностью или частично ссуду или проценты за пользование кредитом на жилищное строительство гражданам, работающим на этих предприятиях, в объединениях, организациях. Местные Советы народных депутатов могут погашать полностью или частично ссуду или проценты за пользование кредитом на жилищное строительство работникам бюджетных организаций.
Как производитель, так и потребитель нуждаются в дополнительных средствах. Один для того, чтобы насытить производство техникой, другому – чтобы насытиться самому.
Если производитель, запускает приобретенное в оборот, то он в большинстве случаев получает прибыль (даже если этот оборот сугубо торговый). Поэтому производителю не следует ничего давать безвозмездно, он в силах вернуть полученное с процентами.
Иное дело потребитель. Он никогда не вернет то, что ему отдали безвозмездно, ибо отданное для потребления будет потреблено. Или, по крайней мере, существенно потреблено, пока окольными путями не станет наконец-то частью производства.
Исходя из вышеизложенного, и следует рассматривать так называемую безвозмездную приватизацию.
Безвозмездность оправдывают тем, что граждане не в силе приобрести ими же произведенные блага. Поэтому им предоставляются самые разнообразные льготы. Но работники и не должны получать в личное использование ничего кроме зарплаты.
А они получают еще и так называемые ваучеры (именные приватизационные чеки), Закон о них принят 6 июля 1993 года.
Процедура переоформления чеков, призвана закрепить их индивидуально потребительский характер и заменить рынок ценных бумаг.
По истечении срока обращения приватизационных чеков не использованные владельцем чеки могут быть предъявлены для погашения по месту выдачи или Национальному банку Республики Беларусь. Государство гарантирует выплату компенсации в пределах сумм полученных чеков. Эта компенсация, как нельзя кстати, свидетельствует о том, что речь идет о раздаче общественных богатств, а не о создании производительной собственности.
Ради чего все это? Статья 10 Закона «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности» гласит: «Целью безвозмездной передачи части государственной собственности только гражданам Республики Беларусь является обеспечение социального равенства в процессе приватизации на этапе перехода к рыночной экономике».
Чтобы никого не обидеть средства производства распределяются не по способностям к распоряжению ими, а потому, какую часть благ заслужил человек на основании неких представлений о справедливости.
Принцип безвозмездности по-разному проводится при разных видах приватизации. Такое различие не более чем последствие видового разнообразия приватизаций. Ибо нет никаких достаточно объективных и, тем более, правовых оснований признать ту или иную безвозмездность более справедливой. Все дело в том, что каждая приватизация имеет своих авторов, по-разному понимающих справедливость.
Кроме чековой безвозмездности приватизации свойственна и чистая безвозмездность.
Юридические лица, образованные трудовыми коллективами, участвующими в приватизации своего предприятия, приобретают его по цене на 20% меньше суммы, подлежащей оплате деньгами.
А объекты социальной инфраструктуры предприятия могут вообще передаваться новому собственнику безвозмездно.
4 октября 1993 года зарегистрировано, утвержденное Госимуществом «Положение о льготной продаже акций в ходе приватизации». Там к льготникам приравнены наряду с работниками пенсионеры и некоторые другие бывшие работники.
В отношении жилья льготами наделяются отдельные категории граждан, которые либо несчастны, как инвалиды, либо сильны, как военные, что позволяет им иметь и достаточно мест в парламенте и достаточно узаконенных льгот, в том числе при приватизации жилья.
Кроме льготников бесплатно приватизируют жилье граждане, которые в свое время взамен личного дома получили государственное жилье. И это тоже чисто потребительская справедливость.
Приватизация, как кампания
Кроме безвозмездности есть другой немаловажный признак, позволяющий отличить приватизацию потребительскую от приватизации, направленной на развитие производства. Последняя не может носить характера некой кампании, рассчитанной на определенный – сравнительно краткий период, ибо в интересах производства надо иметь возможность в любой момент приватизировать то производство, которое будет действовать более эффективно в частных руках. Кроме того, государственные интересы зачастую требуют поочередной национализации — приватизации, иногда такое чередование необходимо для отыскания более приемлемой для производства формы собственности. Иное дело приватизация, нацеленная на потребление. Она, как всякий раздел съедаемого пирога, всегда имеет сроки, которые можно очень точно вычислить, если поделить объем потребляемого на скорость потребления.
Верховный Совет 16 июня 1993 года утвердил «Государственную программу приватизации госимущества», которая наиболее ярко подчеркивает кампанейский характер приватизации средств производства, поскольку эта программа есть полное и окончательное исполнение Закона о приватизации.
Программа предусматривает приватизацию 2/3 госимущества, причем 10% - в 1993 году, и 20% в 1994 году.
Годовые программы принимает Совмин. Утверждаются различные местные и ведомственные программы.
Так в ноябре 1993 года обнародованы Методические рекомендации Министерства торговли по приватизации объектов торговли и общественного питания. В них сообщается, что республиканская программа приватизации указанных объектов рождается в Министерстве торговли и утверждается Госимуществом. Со ссылкой на тотальный дефицит приватизацию намечено затормозить, дабы государство успело позаботиться обо всех, а именно разделить приватизацию торговли на 3 этапа и растянуть до 2000 года.
В таком подходе Министерства торговли нет ничего удивительного, ибо функции собственника и приватизатора осуществляют одни и те же органы, и они понято заботятся о своих интересах.
Законодатель и мы все вместе с ним относимся к приватизации в Республике Беларусь, как к компании, в результате которой будут созданы условия для функционирования рыночной экономики.
Но анализ зарубежного законодательства и зарубежной правоприменительной практики убеждает, что приватизация – неотъемлемый атрибут любой рыночной экономики и наряду с национализацией служит средством перераспределения имущества между частным бизнесом и государственным сектором экономики.
У нас же законодательства, трактующего приватизацию в качестве такого постоянно действующего и хорошо отлаженного механизма, нет. Что свидетельствует не только о потребительском характере нашей приватизации, но и о нашем нежелании задуматься о завтрашнем дне, о нашей неготовности к этому дня. Пока не станет складываться подобное законодательство или пока не станут вестись разработки такого законодательства, говорить о том, что приватизация — это всерьез и надолго не приходится.
Законодательство, рассматривающее приватизацию в качестве переходной меры, не может быть стабильным. Не случайно поэтому белорусское руководство постоянно меняет тактику осуществления приватизации. Так мы переживаем третью систему приватизации госимущества. Первые две существовали в соответствии:
— с союзным законом и Постановлением Правительства Беларуси № 334 от 26 декабря 1990 года;
— с Постановлением Правительства № 360 от 23 сентября 1991 года.
Следует отметить, что и до издания Закона о приватизации жилья существовал правительственный вариант такой приватизации.
Такая нестабильность подрывает престиж государства и настораживает серьезных инвесторов, которые никогда не знают, как будет выглядеть временная кампания уже в самое ближайшее время. Временность приватизации, как кампании, обуславливает еще большую временность составляющих ее элементов.
О кампанейском характере приватизации земли и жилья свидетельствуют определенные в законодательстве сроки безвозмездной приватизации, которые подталкивают граждан к обращению в собственников.
Кроме того, кооперативное жилье было приватизировано одним росчерком пера. Статья 13 Закона о собственности провозгласила членов жилищного, жилищно-строительного, дачного, гаражного или другого кооператива, полностью внесших свой паевой взнос за квартиру, дачу, гараж, иное строение или помещение, предоставленные ему в пользование, собственниками этого имущества. При этом никто не задался вопросом: желает ли каждый член кооператива стать собственником жилья?
Но надо отдать должное отечественным приватизаторам — они оказались не столь рьяными, как их российские коллеги, обратившие в собственников гораздо больший процент населения в кратчайшие сроки. Таким образом, на место всеобщего права граждан на жилье, продолжающего существовать в Конституции стало такое же всеобщее, не взирая на лица, право приватизировать предоставленное государством жилье.
Национализация
Не может не внушать опасение тот факт, что становление законодательства о приватизации не сопровождается реформой законодательства по вопросам национализации, формы которой остаются прежними. Это особенно наглядно в отношении приватизации земли.
В отличие от принудительного изъятия собственности вообще для изъятия земли предусмотрен обширнейший перечень целей, условий и оснований изъятия, аналогичный установленным для лишения права владения и пользования. Среди них изъятие для общественных и государственных нужд, изъятие за несвоевременное внесение земельного налога, изъятие при утрате белорусского гражданства или постоянного места жительства на территории Республики, изъятие за использование земли не по целевому назначению или неиспользование по целевому, изъятие за невыполнение требований природоохранного законодательства, снижение плодородия почвы и пр. Правда, изъятие в большинстве случаев будет возмездным,
Предпосылкой нормального рынка земли станет, вероятно, то, что изменили порядок принудительного изъятия земли у собственника, в сравнении с владельцами и пользователями. Закон вместо общепринятого у нас административного порядка изъятия земли вводит судебный порядок такого изъятия, а также исключительно судебный порядок разрешения споров, связанных с правом собственности на землю. Хотя суды обязаны долго и мучительно выяснять волю местных властей, наделенных широким спектром полномочий в отношении земли.
Предусмотрены следующие случаи национализации жилья:
— местные Советы народных депутатов, предприятия, объединения, организации могут выкупать жилье у граждан с их согласия;
— улучшение жилищных условий на основе договора найма государственного или общественного жилья допускается только при условии отчуждения занимаемого помещения местным Советам народных депутатов, если в занимаемом помещении не остаются члены семьи.
Думается, назрела необходимость трезво оценить ситуацию, как раз в тот момент, когда приватизация на подъеме. Иначе методы и способы национализации, которые может породить ситуация, когда маятник общественного мнения качнется в обратном направлении, будут слишком крайними, не опирающимися на закон. Поэтому уже сейчас, когда в моде приватизация необходимо писать достаточно подробное законодательство о национализации.
Сворачивание социальных программ.
Неизбежным следствием обнищания общества, а значит и государства, является сворачивание социальных программ, что находит отражение в соответствующих законодательных актах.
Не потому ли как только добровольная приватизация используемого жилья стала набирать обороты, так в правительственных планах и программах жилищного строительства практически исчезло бесплатное предоставление нового жилья и жилье стало продаваться большей частью под видом кооперативного.
Таким образом, приватизация жилья оказалась ничем иным как простым сворачиванием социальных программ по пути перехода к капитализму.
На вопросы: «Где жилье? Где продукты? Где одежда?» – государство отвечает: «Вот именные приватизационные чеки, купите на них оборудование и делайте, что хотите».
О рынке, который складывается в процессе приватизации
Наша приватизация не есть рынок, на который приходят достойные покупатели. Она — напоминает раздачу бесплатных обедов, вокруг которой наиболее бойкие нищие устроили базарную торговлю этими же обедами в целях личного обогащения. От прежнего формально безвозмездного государственного распределения нынешнее отличается только возмездностью.
Но деньги – это единственный серьезный признак рыночности нашей приватизации, и один признак еще не гарантия развития полноценного рынка. Денежность приватизации служит развитию рыночных отношений не больше, чем в свое время госторговля, порождавшая своими заниженными ценами и тотальными дефицитами массовую спекуляцию. Те же государством регулируемые цены, тот же дефицит, и потому только спекулянт выигрывает в результате подобной приватизации, умудряясь скупить по госцене и продать по взвинченным ценам, которые нельзя назвать «рыночными» в подлинном смысле этого слова.
Уверен, что и этот рынок создан потребительским характером приватизации, поскольку и низкие госцены и сопутствующий им дефицит — это результат государственной ориентации на потребителя, которому предписано определенное количество благ и у которого предполагается определенное количество денег.
О произволе чиновников
Приватизационное законодательство очень многое оставляет на усмотрение чиновников. Следствием является тот же протекционизм (блат), мздоимство и кумовство, которые были особо свойственны нам и в социалистическом прошлом.
В результате собственниками становятся не те, кто готов и способен взять на себя бремя собственности, а те, кто способен за счет полученных благ улучшить свое личное благосостояние.
Конкретные механизмы приватизации во многих случаях не прописаны в законах, именно потому что чиновники мало заинтересованы в конкретике. Им ближе «мутная водица», в которой удобней ловить золотую рыбу. Не случайно, поэтому возник неологизм «прихватизация», ставший притчей во языцах.
Но, как я пытался показать выше, прихватизация не извращение, а отражение потребительской сущности проводимой приватизации, ибо чиновник, если и не понимает, то чувствует, что ныне узаконенная приватизация — это благо потребительское, а не производственное. Поэтому чиновник не желает упускать свой шанс в момент всеобщего потребления приватизируемых благ.
Произвол можно устранить, только избавляясь от потребительского характера приватизации и определив в законодательстве четкие критерии оценки итогов приватизации и порядок проведения независимой экспертизы с целью такой оценки. В общем критерии оценки должны сводиться к определению следующего:
— досталась ли собственность лицам, имеющим достаточную квалификацию и желание для участия в приватизации;
— привела ли приватизация к более эффективному использованию приватизированного имущества;
— какую роль в ходе приватизации играли родственные и дружественные связи
Возможно, в начальной стадии для проведения такой экспертизы придется привлекать зарубежных специалистов, ибо сами мы еще не научились распознавать, как выглядит собственник и чем он отличается от зарвавшегося потребителя.
Общий вывод
Итак, приватизация не должна носить потребительский характер. Потребительство сулит нашему обществу разорение и нищету, а не благосостояние и благоденствие.
Настоящий собственник настолько любит свою собственность, что не допустить ее исчезновения. Наоборот будет добиваться ее приращения.
И то, что в отдельных нормативных актах изредка встречаются фразы о сроках, в течение которых приватизированные предприятия следует сохранять неизменными, и иные «отрывки грядущей поэмы», позволяет надеяться на лучшее. На то, что отдельные зерна приватизации производителей дадут обильные всходы.