автор: Пласковицкий А.Л.

Как лучше бороться с коррупцией

(1999 г.)

То, что сегодня принято называть «коррупцией», существовало во все времена и у всех народов. Однако на передний план тема «борьбы с коррупцией» выдвигалась исключительно в переходные периоды, как средство политической борьбы или проявление революционно-бунтарского недовольства низов.

Период трансформации индустриального общества в постиндустриальное, кризис социалистической системы и прочие катаклизмы нашего времени, сделали эту тему особо популярной. Подтверждение тому – Восьмой конгресс ООН 1990 года по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, огромное количество международных семинаров, симпозиумов, совещаний, и, наконец, «снежный ком» национальных законодательств по борьбе с коррупцией, стремительно нарастающий в текущем десятилетии.

Хотя коррупции подвержены все слои общества, и случаи использования служебного положения в личных интересах у сантехников принципиально не отличаются от тех же деяний у министров – муссируется только узкий вопрос «О коррупции в государственном аппарате».

На мой взгляд, это объясняется тем, что переходный период всегда сопровождается «кризисом власти». Старые формы и методы регулирования общественных отношений не соответствуют современным требованиям. Власть методом проб и ошибок пытается приспособиться к новым реалиям, идя на принятие непопулярных мер и еще больше раздражая толпу своими «новациями» и многочисленными ошибками. В такое время простые граждане очень недовольны тем, как «нервно и бедно» они живут, и склонны видеть причину этого в том, что ими плохо управляют, бурно и крайне болезненно реагируя на негативные явления в верхах. Элита же, будучи не в силах справиться с ситуацией и «спасая собственную шкуру», окончательно разлагается и разбегается «по норам».

Конечно, проблема коррупции в ее современной трактовке сгладится по мере завершения переходного этапа (формирования самодостаточного постиндустриального общества). Но и в переходный период, и после него коррупция может быть минимизирована в той степени, в какой действуют механизмы, ограничивающие своеволие государственных служащих и нацеливающие чиновников на служение общественным интересам.

Коротко говоря, хорошо отлаженный аппарат меньше портится. То есть проблема коррупции в ее современной трактовке решается путем четкой и рациональной организации управления обществом. При иных подходах борьба с коррупцией будет лишь борьбой со следствиями.

При этом не исключен вариант, когда госаппарат будет настолько непригоден к осуществлению своих функций, что стихийное движение масс сметет разлагающуюся власть, и в величайших муках кровавой борьбы будет рождаться новая система общественного саморегулирования – новое государство.

С другой стороны, без единения всего мира (глобализации) – у коррупции, как и у терроризма, будет оставаться мощный стимулятор, а у мира, расколотого на национальные государства, не будет средств для борьбы с явлениями, порождаемыми подобным расколом и сопутствующей ему враждой.

Достаточно взглянуть на коррупцию времен «холодной войны», чтобы убедиться: пока мир основан на противостоянии стран и их блоков, коррупция искусственно стимулируется и нарочно распространяется.

Холодная война двух империй породила ужасающие формы международной коррупции. Подкуп чиновников государств-противников был возведен в ранг секретной государственной политики. Формы такого подкупа придумывались и отрабатывались десятилетиями.

По понятным причинам тайной остается то, как это делал побежденный СССР. Победитель же (то есть лучший экспортер коррупции) в значительной степени легализовал фундаментальные принципы своих методов насаждения коррупции.

В США сложилась весьма разветвленная система двойных стандартов в отношении коррупции. С одной стороны, установлен тотальный контроль и жестоко преследуется коррупция, противоречащая национальным интересам США. С другой стороны, поощряется коррупция, полезная администрации Соединенных Штатов.

Федеральный Закон США 1977 года «О практике иностранной коррупции», который зачастую выдают за единственный в мире закон, ограничивающий экспорт коррупции, на самом деле подробно определяет, когда и как давать «поощрительные премии» иностранным чиновникам. Подкуп «чужих» чиновников разрешается «для ускорения решения министерских дел, касающихся хозяйственной деятельности», в том числе разрешен платеж за ускоренное продвижение грузов через таможню, обеспечение адекватной полицейской защиты, получение требуемых разрешений или платеж за предотвращение уничтожения нефтяной буровой вышки.

Федеральный Закон США 1988 года расширил практику применения таких «поощрительных премий».

Все эти премии подлежат тщательному учету: с иностранных чиновников зачастую берут в той или иной форме расписки, направляемые для отчетности в налоговые органы США, а также хозяевам компаний, за счет которых подкупаются чужие чиновники.

США не одиноки в своих стремлениях. Так, в СМИ сообщалось, что английская консалтинговая фирма «Control Risks» советует западным инвесторам посылать специально подготовленных агентов для подкупа чиновников.

Имеется и чисто рыночное обоснование коррупции в развивающихся странах. Например, в российско-германском журнале «Politekonom» (№ 1 1997 г.) в качестве положительного опыта изложено, как коррупция в условиях антирыночного законодательства способствует развитию рыночных отношений.

Зато у себя в стране американские суды чрезвычайно широко толкуют понятие коррупции и карают по малейшему поводу за нарушение этических правил, предписанных госслужащим распоряжением Президента США Л. Джонсона 1965 года и закона 1978 г. об этике (в редакции закона 1989 г.).

Более детальный «Кодекс этики» от имени Президента США утверждает госсекретарь.

Специальные комиссии по этике могут потребовать любые документы и сведения от любого американского чиновника. При этом жалобы о защите частной жизни судами отклоняют.

В Соединенных Штатах существует очень строгая система декларирования имущества (стоимостью свыше 1000 долларов) и доходов, в том числе подарков (стоимостью свыше 20 долларов). Кроме того, декларируются все связи со всеми коммерческими организациями, туристические и оздоровительные поездки. Декларации подаются также в отношении всех родственников госслужащего.

И тут нельзя не заметить, что в странах бывшего СССР принятие весьма либеральных законов о декларировании срывается, во многом благодаря советам западных экспертов, ратующих за неприкосновенность личности и таинство личных доходов.

Американским чиновникам запрещены многие виды деятельности, в том числе чтение платных лекций. Служащие, назначаемые Президентом США, имеют право только на зарплату, любые иные вознаграждения и доходы им категорически запрещены.

Нормативные предписания, направленные на борьбу с коррупцией, весьма детальны. Так, например, американскому налоговому инспектору предписано брать с собой еду всякий раз, когда проверка продлиться не менее 4 часов, и отказываться даже от чашки чая со стороны проверяемого.

Как подчеркивается практически всеми исследователями коррупции, это системная, а не криминальная проблема.

Борьба с коррупцией как самоцель, чревата серьезными упущениями, потому что коррупция это не обособленное явление, не особая деятельность, которой занимаются злобные враги человечества. Коррупцию гораздо правильней рассматривать как порчу государственного аппарата в целом, во всех отношениях.

Однако велик соблазн «борьбы с перхотью путем отсечения головы» и «искоренения всех и всяческих заболеваний смертельными дозами мышьяка». Так, если регистрация субъектов хозяйствования сопровождается коррупцией, то способ минимизации коррупции начинают видеть не в совершенствовании, а в минимизации регистрации. Если выдача лицензий, порождает дополнительную коррупцию, то предлагают отменить лицензирование. Если государственное регулирование в целом пропитано коррупцией – то долой государство с его вмешательством в экономику. И это называют либо псевдолиберальным словечком «миниархизм», либо сугубо бюрократическим термином «создание эффективного государства»1.

Выплеснуть ребенка вместе с грязной водой – дело нехитрое. Но хочется, чтобы лечение не убивало больного, чтобы мы на самом деле уменьшали порчу собственного госаппарата – совершенствуя и развивая его, а не загромождая специальными антикоррупционными органами и правилами.

Нормальное совершенствование требует постоянных усилий по улучшению, а не разовых кампаний по искоренению. Именно поэтому я очень скептически отношусь к «программам по борьбе с коррупцией» и «антикоррупционным карательным органам». Подобные программы только отвлекают от плодотворной, комплексной работы, а «компетентные органы» – становятся скоплением лиц, систематически развращаемых обильными подношениями.

Да и вообще – чем меньше круг «борцов с коррупцией», тем легче их смять морально и физически. Только подключение всех сил государства и общества позволяет добиваться зримых успехов в этой сфере.

Опыт соседних государств убеждает: «программы и органы» – хоть и наш метод, но толку от него мало.

Так, Администрация Президента Украины более 3 лет готовила Концепцию борьбы с коррупцией (утверждена Указом Президента Украины от 24 апреля 1998 г. № 367/98). Но, как признают украинские коллеги, действенность этого теоретического фолианта равна нулю.

Спорадические усилия россиян, направленные на создание все новых организационных структур по борьбе с коррупцией, ведут к разобщенности, запутывают процедуры выявления и расследования должностных преступлений.

Лучшее средство от любой порчи, в том числе и от коррупции, – вести здоровый образ жизни, а не бороться с запущенными болезнями.

Разумеется, «постоянный контроль заболеваемости» необходим. И прекрасный образец такого контроля, тонкого и тщательного – специальные органы по служебной этике и спецоперации в США.

К примеру, в 60−70 годы ФБР США проводило долгосрочную операцию «Шейх», очень существенно очистившую государственный аппарат от взяточников и других нечистоплотных чиновников. Это помогло Штатам переломить ход холодной войны в свою пользу.

По аналогии в начале 90-х в Италии успешно проведена кампания «Чистые руки».

Но подобные «очищения» приносят пользу лишь тогда, когда являются частью целого – всесторонней и целенаправленной работы по совершенствованию государственного аппарата.

Попытаюсь рассказать, как, с моей точки зрения, можно действительно помочь «борьбе с коррупцией», исходя из того, что только качественная организация управленческих процессов есть единственно возможное направление решения этой проблемы.

В первую очередь необходимо пересмотреть приоритеты в работе государственного аппарата. Главным приоритетом должен быть примат общественных и государственных интересов. При работе в госаппарате личное не может быть выше общественного. Общество должно платить только тем, кто работает на него, а не на себя и себе подобных. Принципиальный эгоцентризм равносилен полной профессиональной непригодности для госслужащего.

К сожалению, в кризисное время в государственном аппарате возобладали личные корыстные интересы, и накопилось много лентяев и рвачей, использующих служебное положение исключительно в приватных целях и отстаивающих высшую ценность личных интересов во всем.

Во-вторых, необходима четкая система разделения труда между государственными органами, позволяющая обеспечить более высокий профессионализм и плодотворность работы государственного аппарата.

Абсурд – когда органы дублируют друг друга по одним вопросам, а многие другие вопросы, остаются без всякого внимания.

В-третьих, требует пересмотра система контроля. Спрос должен быть за результаты. Воистину бичом государственного аппарата стало то, что вместо работы на необходимый результат создаются группы, проводятся совещания, пишутся бумаги. Следует ввести такую отчетность, при которой сообщения о проведенных совещаниях, созданных группах и написанных бумагах вообще не принимаются в расчет.

В этой связи немаловажно принять меры и по преодолению волокиты. Для чего, как минимум, разделить исполнение решений и контроль за соблюдением сроков. Самоконтроль исполнителей выливается в неисполнительность.

На мой взгляд, подобного было б меньше, если бы во всем госаппарате прием документов и отслеживание их движения и сроков исполнения осуществляла единая контрольно-курьерская служба.

В-четвертых, требует искоренения целый ряд факторов, способствующих корыстному присвоению общественного достояния.

Для борьбы с этими явлениями следовало б проанализировать все законодательство Республики Беларусь и:

— поэтапно отменить бесплатную передачу государственной собственности, налоговые и иные льготы, как способы неограниченного присвоения государственных средств;

— запретить передачу государственным органам и другим организациям процента от сумм, причитающихся государству, ибо этот процент никак не связан с количеством и качеством их труда;

— упразднить все виды государственного материального обеспечения, которые носят натуральный характер. Необходимо либо вообще отменить такие «раздачи» либо заменить их денежными выплатами. Это сделает систему распределения государственных средств четкой и контролируемой;

— прекратить осуществление негосударственными организациями и частными лицами государственных функций и коммерческой деятельности, доход от которой так или иначе гарантирован государством, а также выполнение государственными органами работ в пользу коммерческих организаций (сбор информации, направление клиентуры и т. п.)

— запретить создание всевозможных внебюджетных фондов, разрушающих единую систему сбора и расходования государственных средств;

— поставить под жесткий контроль проведение тендеров, включая контроль за реализацией тендерных договоренностей;

— по возможности ввести и сохранять государственную монополии на все виды деятельности, где существует повышенный (аномальный) спрос (производство и реализация табака и алкоголя, игорный бизнес, лотерейное дело). Это обеспечит необходимый контроль и доходы государственного бюджета на стадии развития рыночных отношений, когда в государственной собственности остаются многочисленные убыточные предприятия.

В-пятых, одним из обязательных условий борьбы с коррупцией является создание четкой системы представления интересов граждан Республики Беларусь в государственных органах.

Для оптимального упорядочения работы с обращениями граждан предложил бы ввести жесткую систему направления и рассмотрения таких обращений через представительные органы.

Все обращения граждан логично было бы направлять народным представителям – депутатам Советов самого низкого уровня (за исключением случаев, когда законодательством прямо предусмотрено обращение в иной государственный орган). В случае, когда эти вопросы нельзя было бы решить на соответствующем уровне государственной иерархии, обращение направлялось бы в вышестоящий Совет, а областными и Минским городским Советами депутатов – в Палату представителей Национального собрания, Палатой же – к Президенту.

В результате были б упорядочены и систематизированы потоки обращений граждан в соответствии с государственной иерархией. Народные представители профессионально б занимались защитой интересов граждан, накапливали б опыт работы с государственными органами, обобщали бы проблемы, волнующие граждан, и отсеивали б необоснованные обращения.

Сегодняшняя ж система крайне неэффективна: можно писать и жаловаться куда угодно, во все государственные инстанции, но нигде не найти лиц, обязанных обеспечить решение по жалобе. Меж тем представительные органы выполняют лишь ритуальные функции, лишь имитируют представление интересов своих избирателей.

Кроме объективных условий решения проблемы коррупции, существует еще немаловажный субъективный фактор – многое зависит не только от обстоятельств (объективных условий), но и от качества «человеческого материала».

Поэтому предложил бы по аналогии с зарубежными странами ввести для государственных служащих нормы этики и специальные комиссии по этике (вместо органов по борьбе с коррупцией), которые, используя всю мощь правоохранительной системы, будут проверять соблюдение этических норм госслужащим, выявлять и выставлять из государственного аппарата нечистоплотных чиновников.

У многих авторов, пишущих о борьбе с коррупцией, в качестве положительного примера успешной борьбы с коррупцией приводится система мер, предпринятых в Сингапуре. В основе этой системы повышение оплаты труда чиновников.

При этом следует иметь в виду, что автоматическое повышение зарплаты всем чиновникам поголовно не дало бы положительного эффекта. Требовалось введение дифференцированной оплаты труда. Только такой подход позволил стимулировать работу на благо государства всех тех, кто на это способен.

Наше государство не так богато, чтобы нанимать дешевых работников. Ведь с помощью высокого заработка можно привлекать и отбирать по конкурсу самых добросовестных и порядочных специалистов, обладающих высоким профессиональным уровнем. Бездельники же и своекорыстные люди будут выталкиваться вовне низкими заработками и высокими требованиями к результатам труда. Полагаю, при этом общая численность аппарата и расходы на его содержание в целом значительно сократятся, поскольку один хороший чиновник легко заменяет любое количество разгильдяев, каковых у нас 4/5, как минимум.

Если дифференцированная система оплаты труда будет укоренена в государственном аппарате, то со временем госаппарат перенесет ее и в другие сферы общественной жизни.

При этом следует помнить, что введению дифференцированной оплаты труда мешают зависть, свойственная нерадивым работникам, и нежелание руководителей отвечать за свои решения о повышении либо понижении оплаты труда подчиненным.

Парадоксом сегодняшнего дня является и то, что государственные органы и предприятия готовы целиком оплачивать деятельность многочисленных коммерческих организаций вместо того, чтобы потратить хотя бы часть этих денег на стимулирование труда собственных работников. То есть коммерческие доходы растут, а ряды хороших чиновников редеют.

Укрепление государственного аппарата невозможно, если в нем будут преобладать временщики и специалисты широкого профиля (те, кому все равно, чем заниматься и где работать). «Управленцы широкого профиля» фактически не разбираются ни в чем, но управляют всем – очень поверхностно и архи непрофессионально. Такому положению вещей способствует стремительная ротация кадров, каковую давно пора заменить работой на долгосрочной основе.

В дополнение к выше изложенному хотелось бы рекомендовать:

— концентрацию усилий правоохранительных органов на коррупционно опасных участках (приватизация, бюджетные средства, лицензирование, регистрация коммерческих и некоммерческих организаций, предоставление льгот, банковская сфера, законотворчество, правоохранительная деятельность, строительство и распределение жилья, взимание штрафов, налогов и сборов, призыв на военную службу);

— запрет государственным служащим вмешиваться в решение вопросов, не отнесенных к их компетенции, путешествовать «за счет принимающей стороны», заключать пари, вносить ставки на ипподромах и участвовать в иных азартных играх;

— ограничение на трудоустройство чиновников в коммерческие организации после окончания работы на должностях, связанных с регулированием экономической деятельности;

— существенное расширение персональной ответственности за реализацию внесенных предложений и принятых решений – за каждым решением должен закрепляться ответственный. Для этого нужно минимизировать количество коллегиальных решений;

— усиление роли гласности в борьбе с коррупцией, стимулирование разоблачительной деятельности СМИ, повсеместное введение «служб доверия» (в том числе с помощью компьютерных сетей).