качай извилины здесь!

автор:

Предложения по совершенствованию
правовой системы Республики Беларусь

(январь 1999 г. – февраль 2000 г.)

Собранные здесь материалы изначально готовились для практической реализации, но по причине их полного непонимания и тотального неприятия – выродились в подобие «завещания», письма будущим поколениям юристов, способным найти нижеизложенному достойное применение.

 

Раздел I. От достигнутого

(краткий отчет и предложения из докладной записки от 29.01.1999.)

В 1997-1998 годах главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь работало над тем, чтобы усовершенствовать правовую систему нашего государства в соответствии с указаниями Главы государства, придать этой системе максимальную логичность, стройность, сбалансированность. Эта работа велась без понуканий сверху, добросовестно и инициативно.

При этом мы, как нам и указывал Президент, стремились не допустить разрушения действующих механизмов. Методы усовершенствования правовой системы были ориентированы на устранение имеющихся недостатков, в первую очередь самых существенных, концентрируя на них имеющие силы и средства.

Основными недостатками, поразившими нашу правовую систему в конце восьмидесятых в начале девяностых годов, были следующие:

1) право перестало служить интересам всех граждан Республики Беларусь и превращалось в орудие разграбления народного достояния и удовлетворения корыстных интересов небольших социальных групп и отдельных личностей, имевших доступ к правотворчеству. Было принято около сотни законов, которые создали многочисленные кормушки для небольших кланов, причем за счет всех граждан нашего государства;

2) правовой процесс от правотворчества до правоприменения превратился в стихийный: неуправляемый, бесцельный, беспорядочный. Стадии этого процесса были раздроблены и запутаны. Такие важные стадии: как планирование, правотворчество и правовое информирование не были профессиональными, осуществлялись случайными людьми и временными организациями («творческими коллективами»), значительные доходы которых сопровождались деградацией законотворческого процесса. Многочисленные планы проектных работ не охватывали законотворчество в целом, произвольно изменялись и на 50-70 процентов не выполнялись. Право заполнялось бессодержательными малозначительными актами, в то время как проекты важнейших кодексов мариновались годами.

Можно сказать, что накануне первых президентских выборов правовую сферу поразил кризис, не менее опасный, чем кризис экономический.

Борьба с этим кризисом возможна только при сильной президентской власти, для которой интересы большинства, интересы простых граждан стоят на первом месте, для которой разумная упорядоченность предпочтительнее необузданной стихийности.

Поэтому только благодаря поддержке Главы государства удалось провести несколько успешных мероприятий по совершенствованию правовой системы Республики Беларусь.

Работа была изматывающей. Приходилось рассчитывать только на небольшую группу специалистов. Очень мешали субъективные амбиции и непонимание отдельных товарищей по работе, отсутствие пригодной системы стимулирования труда, слухи, сплетни, клевета.

 

На защите государственных и общественных интересов

 

1. Самой дикой и беспардонной кормушкой являлся частный нотариат, огромные доходы которого возникали в результате присвоения государственной пошлины. Самой бесконтрольной сферой правового обеспечения была адвокатура. Поэтому логично, что первые усилия были направлены в эту сторону.

Начиная с мая 1997 г., подготовлен и успешно реализован целый комплекс мероприятий, обеспечивших восстановление государственной системы нотариата и адвокатуры (декреты Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 12 и от 27 мая 1998 г. № 7, указы Президента Республики Беларусь от 27 мая 1998 г. № 289, от 26 ноября 1998 г. № 557, распоряжения Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 135рп и от 29 декабря 1999 г. № 367рп).

В результате начат демонтаж кормушки и обеспечено право граждан на юридическую помощь. Возвращены десятки миллиардов неосновательно приобретенной государственной пошлины. Нечистоплотные люди лишены лицензий.

Вместе с тем, качество работы государственного нотариата и организованность в работе адвокатуры остаются пока на довольно низком уровне. Наметившиеся сдвиги в лучшую сторону это только первые шаги. Поэтому 1999-2000 годы главное государственно-правовое управление обязано посвятить конкретным мероприятиям, призванным существенно улучшить организованность и качество труда в этой сфере.

Кроме того, нуждается в наведении должного порядка сфера оказания юридических услуг, которая остается пристанищем для теневой адвокатской деятельности и прочих злоупотреблений под прикрытием многочисленных лицензий.

2. Яростное сопротивление встретили попытки реформирования материального обеспечения в государственном аппарате, где создана система льгот, значительно превосходящих материальное обеспечение других категорий граждан.

Именно на этом поприще главное государственно-правовое управление обрело огромное число недоброжелателей в государственном аппарате, клевета и козни которых лишили нас доброго имени, и возможности продолжить работу.

Действующая система материального обеспечения в госаппарате уравняла в правах умного трудолюбивого профессионала и бестолкового бездельника. Более того, некоторые категории служащих государственного аппарата имели право на такие материальные льготы, которые нельзя объяснить ни качеством, ни количеством, ни общественной значимостью их труда.

На наш взгляд, требуется система, стимулирующая высокое качество труда и профессионализм. Государство в качестве рачительного хозяина должно хорошо кормить хороших работников, а не раздавать имеющиеся средства в виде подачек, льгот и привилегий отдельным категориям работников и некоторым профессиям.

Эта простая мысль легла в основу уже принятых решений Президента Республики Беларусь (декреты Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 11 и от 9 сентября 1997 г. № 16).

Но жесткость и беспощадность реакции, которую вызвали эти решения:

- сорвали успешное продолжение работы в этой сфере. Была свернута работа по подготовке Государственным секретариатом Совета Безопасности аналогичного акта в отношении «силовиков»;

- породили игнорирование требований Декрета № 16, в том числе некоторыми высокопоставленными чиновниками. Главное государственно-правовое управление инициирует совместную с Комитетом государственного контроля работу по выявлению и пресечению подобных нарушений.

Год очень напряженной работы по защите положений Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. № 16 и подготовка проекта Закона Республики Беларусь «О государственной службе» позволили отстоять основные положения решений Главы государства и убедить некоторых противников таких решений в том, что их борьба бесперспективна, что принятые меры идут на пользу делу.

В конце 1998 г. удалось сдвинуть процесс с мертвой точки. 19 ноября 1998 г. принят Декрет Президента Республики Беларусь № 19, позволивший устранить произвольное неравенство в пенсионном обеспечении некоторых государственных служащих, а в декабре 1998 г. Президенту Республики Беларусь доложен проект Закона «О государственной службе».

1999 год будет посвящен доработке и принятию указанного Закона, что позволит в значительной степени систематизировать и привести к общему знаменателю законодательство о службе в госаппарате.

К сожалению, остается открытым вопрос о военнослужащих, работниках органов внутренних дел и государственной безопасности, льготы которых до сих пор не упорядочены.

3. В мае 1998 г. по инициативе Министра спорта и туризма Ананьева Н.К. была предпринята попытка отнять у жуликов лотерейное дело (Декрет Президента Республики Беларусь от 12 мая 1998 № 6). Но последующие события показали, что удержать на достигнутом удается с большим трудом и принятое Президентом решение не выполняется. Правительство пошло на полномасштабную ревизию положений данного декрета.

Благодаря Государственному секретариату Совета Безопасности по аналогии с лотерейным делом урегулирован игорный бизнес (Декрет от 1 декабря 1998 г. № 21) и охранная деятельность (Декрет от 23 декабря № 24).

Пока безуспешными остаются попытки отнять такие кормушки как производство и реализация алкогольных и табачных изделий.

Все эти сферы являются высокорентабельными и способными приносить огромный доход государству, но пока остаются в частных руках, являясь источником легкой наживы.

При этом одной передачи указанных отраслей в руки государства недостаточно. Необходимо обеспечить полноценное и высокоприбыльное функционирование этих отраслей, в том числе правовыми методами. Именно в этом главному государственно-правовому управлению видится задача на ближайшую перспективу.

4. Благодаря гражданскому мужеству депутата Палаты представителей Национального собрания Александрова В.М. главному государственно-правовому управлению удалось вернуться к изучению деятельности Аудиторской палаты, под крышей которой организована деятельность по обогащению частных лиц, узурпировавших осуществление государственных контрольных функций.

 

Через кодификацию к Единому Своду законодательства Республики Беларусь

 

1. Для того чтоб законодательство Республики Беларусь было законодательством высокого качества необходимо обеспечить его максимальную целостность. Правовая система должна быть системой не только на словах, но и на самом деле.

Современные информационные технологии и средства обработки информации позволяют превратить все разрозненные акты законодательства в единый всеохватывающий Свод законодательства Республики Беларусь, в котором каждая норма представляет собой неотъемлемый элемент стройной системы (единого целого).

Такой системы в мире пока не существует, но тенденция развития в этом направлении обозначилась довольно внятно.

Задача создания такой системы в Республике Беларусь может быть полноценно решена на практике в течение 10-15 лет. Поэтому главное государственно-правовое управление работало именно на такую перспективу, чтобы наше Отечество двигалось в передовых рядах, а не среди догоняющих.

2. Характерной чертой того переходного периода, о котором неоднократно говорил Президент Республики Беларусь, является переходное состояние самого законодательства. И бесплодной мечтой было писать сегодня на века. Не может быть устойчивого законодательства в неустойчивом мире. Нельзя оказаться сразу у цели - сегодня важно обеспечить последовательное движение к ней.

Более того, нельзя на переходной стадии принимать нормативные акты, которые соответствуют итоговой стадии, поскольку в итоговом законодательстве нет механизмов, обеспечивающих переход.

В социально-ориентированной рыночной экономике будет минимизирована роль государства. А в переходный период государство должно играть ключевую роль. Поэтому сегодня нам необходимо не рыночное законодательство, а законодательство, формирующее социально-ориентированный рынок.

Современное переходное законодательство не может отличаться стабильностью. Но это должна быть нестабильность роста и совершенствования. Без четких механизмов и ясно осознанной цели законодательство обречено оставаться неустойчивым. Цели должны быть ясными и достижимыми, а средства правотворческой работы мобильными, эффективными и экономными.

Поэтому главное государственно-правовое управление стремится избегать сумбурных перемен в угоду сиюминутным потребностям и прихотям, работает на долгосрочную перспективу, экономя силы на пустяках.

3. В результате удачной разъяснительной работы в правовых кругах возобладала идея кодификации нашего законодательства. Сдвинут с мертвой точки и весьма плодотворно развивается процесс подготовки и принятия кодексов, которые лежали бесполезным грузом более семи лет.

Поэтому вполне реально предположить, что в короткий период будут кодифицированы все отрасли права, в том числе в те, где кодексов не было (Избирательный кодекс, Кодекс о местном управлении и самоуправлении, Пенсионный кодекс).

Принятие кодексов даст костяк всей правовой системе.

Этот костяк будет испытываться на практике и комплексно дорабатываться, преобразовываться в Единый всеохватывающий Свод законодательства Республики Беларусь. Причем, как отмечалось 16 октября 1998 г. на совещании в Администрации Президента Республики Беларусь, это будет не просто упорядоченный по отраслям сборник актов законодательства, а единый (один) комплексный акт, в котором каждый акт преобразован в неотъемлемую часть целого.

Конечно, принятие всех кодексов в короткий промежуток времени приведет к наличию в них многочисленных мелких недостатков. Но по мере завершение переходного периода эти недостатки будут поэтапно и комплексно устраняться.

Раньше проходили десятилетия между принятием различных кодексов (например, принятие действующих Уголовного кодекса и близкого ему Кодекса об административных правонарушениях разделяет почти 25 лет). Это вело к разнокачественности законодательства. Такое законодательство не представляло собой и не могло представлять единого целого. Поэтому и не могло быть подлинного единства правовой системы Республики Беларусь.

Успешное становление Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, на который возложено создание Свода законодательства, будет гарантией того, что все сказанное воплотиться в жизнь. Уже сейчас Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь в той или иной степени отрабатывает более 30 проектов нормативных актов в месяц (из них более 25 законопроектов). Правда, пока эта работа не отличается глубиной и целостностью. Необходимо переломить тенденцию, унаследованную НЦЗД от его предшественников. Вместо общих замечаний следует делать хорошие проекты.

После принятия Указа Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь» развернута крупномасштабная работа по воплощению в жизнь изложенной выше стратегии.

4. Процедура упорядочения имеющегося нормативного материала впервые отработана главным государственно-правовым управлением на примере многочисленных актов о праздниках и праздничных днях, которые по инициативе главного государственно-правового управления были объединены в единый Указ Президента Республики Беларусь от 26 марта 1998 г. № 157. С учетом первого успешного опыта был составлен проект Избирательного кодекса, а также два проекта указов Президента Республики Беларусь о государственной иерархии и распоряжении государственной собственностью. Позже наработанные методы успешно использовались для подготовки единого акта о государственной регистрации субъектов хозяйствования.

Следует отметить высокую эффективность такой работы, поскольку в результате десятки разнообразных актов сливаются в один гармоничный нормативный акт, который при существенно меньшем объеме полностью охватывает всю сферу соответствующих общественных отношений.

5. Правотворческая работа невозможна без единых, охватывающих все государственные органы нормотворческих процедур, без сквозной преемственности при переходе проекта из одного государственного органа в другой.

Задача преодоления обособленности работ в отдельных государственных органах является одной из основных при совершенствовании законопроектной деятельности.

Основы единой процедуры (регламента) подготовки проектов были заложены принятием указов Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 и от 23 июня 1998 г. № 327. В результате создана система подготовки, внесения и рассмотрения проектов основных законодательных актов нашего государства: законов и решений Главы государства.

На основании выше названных указов отрабатываются конкретные механизмы и процедуры взаимодействия. Уже в 1998 году удалось устранить разрывы, существовавшие при подготовке проектов в различных государственных органах. Законотворческий процесс сливается в единый мощный поток, в котором на стабильной основе участвуют сплоченные группы специалистов из различных государственных органов, увязанных воедино процедурами, утвержденными Главой государства.

Все достижения в этой сфере воплощаются в инициированном Президентом Республики Беларусь проекте Закона Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах Республики Беларусь». Этот закон станет фактически кодексом нормотворческой деятельности, регулирующим подготовку, внесение и рассмотрение проектов всех правовых актов.

 

Руководящая роль Главы государства в сфере правового обеспечения

 

1. Новая редакция Конституции Республики Беларусь (часть первая статьи 7) установила верховенство права. Тем самым праву придана та роль, без которой невозможно благополучие всех и каждого.

Но полноценное верховенство права возможно только в президентской (единовластной) республике, ибо может основываться только на единстве государственной воли, реализуемой Главой государства.

Это означает еще и то, что именно Глава государства является высшей инстанцией в правовой сфере. Поэтому именно при Президенте Республики Беларусь должна действовать единая система республиканские органы правового обеспечения.

Такой системы органов на день вступления в силу новой редакции Конституции не существовало. Органы правового обеспечения распылены на разных уровнях государственной иерархии, действуют в системе различных ветвей власти.

Более того, несмотря на новую редакцию Конституции, господствует правовая доктрина времен всевластия парламента, согласно которой акты парламента обладают высшей юридической силой, а Глава государства не вправе руководить всей системой государственных органов.

Главное государственно-правовое управление делало все возможное, чтобы в максимально короткий период конкретными действиями обеспечить реальное главенство Президента Республики Беларусь в правовой сфере и укоренить новую правовую доктрину.

И разница между началом 1997 года и концом 1998 года ощутима. Принципиально изменились взгляды на роль Президента даже у тех, кто был самым яростным противником новой правовой доктрины.

2. Гораздо медленнее решается задача создания при Президенте Республики Беларусь действующей системы органов правового обеспечения.

Но спешка здесь, на наш взгляд, неуместна. Необходимо очень бережно, не тормозя правовой процесс извлекать действующие правовые структуры из устаревших систем, модифицировать их, выводить на прямое подчинение Президенту Республики Беларусь, наделять необходимыми полномочиями, развивать их деятельность до установленного Президентом Республики Беларусь уровня.

В конечном счете, сделано не мало, но далеко не все.

Из системы органов исполнительной власти, из состава одного из НИИ извлечен Республиканский центр правовой информации, преобразованный в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь.

Из структуры парламентских органов выведен и преобразован в Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь бывший Институт государственного строительства и законодательства.

Вместе с тем в структуре исполнительной власти остается столь существенный элемент системы правового обеспечения как Министерство юстиции Республики Беларусь.

3. Для того чтобы государственные органы составили единую систему правового обеспечения недостаточно вывести их на прямое подчинение Президенту Республики Беларусь. Самое трудное выстраивать из разрозненных элементов единое целое. Поэтому наши усилия были направлены в первую очередь на то, чтобы добиться концентрации и систематизации разрозненных элементов.

Мы стремились:

- создать централизованный механизм реализации правовой политики Главы государства;

- устранить дублирование полномочий государственных органов, причастных к осуществлению правовой политики;

- добиться максимальной специализации среди государственных органов, чтобы все основные виды государственной деятельности были четко распределены между государственными органами. Каждый государственный орган специализировался в своей области и не вторгается в сферу чужой компетенции;

- обеспечить экономию государственных средств путем сокращения необоснованных расходов.

В этой связи особую актуальность приобрела задача объединения всех элементов в единое целое.

4. Единство государства в целом и государственной власти в частности согласно статье 79 Конституции олицетворяет Президент Республики Беларусь.

На втором уровне государственной иерархии сформировалась устойчивая система высших государственных органов. Без четкого разделения труда между этими органами система второго уровня будет сбоить.

Если управление правовой системой будет распыляться между несколькими высшими государственными органами Глава государства превратиться в постоянного посредника между ними, а единства правовой политики все равно не будет, поскольку все будут тянуть Президента Республики Беларусь в разные стороны.

Зачастую к одной и той же цели, поставленной Президентом Республики Беларусь, ведут несколько одинаково приемлемых путей, имеющих свои достоинства и недостатки. Но единое государство не может идти одновременно всеми путями, надо из всех путей выбрать один идти по нему последовательно и неуклонно, не тратя сил на альтернативные направления развития. В едином государстве не могут одновременно реализовываться два разных подхода к правовой политике.

Стратегический выбор пути в правовой сфере, естественно, за Главой государства. Но определение тактики движения, подготовка конкретных предложений, обеспечение слаженного движения всех частей государственного механизма возложены Президентом Республики Беларусь на Администрацию Президента Республики Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь от 10 ноября 1998 г. № 572). До этого Указа никто из государственных органов персонально не отвечал за проведение государственной политики в области права, каждый из них был по-разному причастен к регулированию правовой деятельности. Но при этом все они вместе не охватывали всю правовую сферу, хотя и противодействовали друг другу в отдельных сегментах этой сферы.

Указ № 572 устранил подобную неразбериху. И это позволило добиться концентрации усилий в правовой сфере. Администрация Президента Республики Беларусь стала собирателем всех правовых органов под властью Главы государства.

Ведется работа по преодолению разнообразия подходов к правовым вопросам, отсеиваются пустые занятия в пользу самых важных работ.

Но не все государственные органы с пониманием отнеслись к координирующей роли Администрации Президента Республики Беларусь. Не обходиться без ревности и обид, без претензий на абсолютную самостоятельность от Администрации Президента Республики Беларусь. Но нельзя ведь жить в едином государстве и не зависеть друг от друга. Каждый государственный орган должен быть открытым для вмешательства извне по вопросам, не входящим в его компетенцию. Иначе не будет разделения труда, иначе все будут заниматься всем и не будет целенаправленного развития и профессионализации ни в одной сфере, везде будет царить поверхностность и спешка при огромном (изшлине дублированном) объеме работы.

Не последнюю роль в деле защиты высокого статуса и интересов Главы государства сыграли распоряжение Президента Республики Беларусь от 6 августа 1997 г. № 227 рп и Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 327, возложившие на главное государственно-правовое управление представление интересов Президента Республики Беларусь при осуществлении законопроектной работы.

 

От Министерства юстиции к Правовому департаменту

 

1. Учитывая специфику работы Администрации Президента Республики Беларусь и предполагая углубление процесса разделения труда между государственными органами, предлагается продолжить работу по объединению органов правового обеспечения в одной организационной структуре.

2. Полному объединению всех государственных органов правового обеспечения больше всего мешает обособленность, оторванность от Президента Республики Беларусь Министерства юстиции. Оно не входит в единую систему, состоящую из главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь, Национального центра правовой информации Республики Беларусь, Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.

Оторванность от Главы государства позволяет Министерству юстиции на практике уклоняться от проведения политики Главы государства. Так было и с аннулированием адвокатских лицензий, и с развитием государственных нотариальных контор, и с выдачей лицензий на распространение правовой информации. Доходило даже до того, что Министр юстиции препятствовал работе по выполнению решений Президента Республики Беларусь.

3. Нынешние полномочия Министерства юстиции не соответствуют той роли, которую должен играть республиканский орган юстиции. Даже традиционная координирующая роль Минюста в отношении судебных органов утрачена с обретением судами статуса самостоятельных ветвей власти.

На Минюст возлагается:

- участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности;

- обеспечение судебно-правовой реформы и функционирования судов;

- государственная экспертиза ведомственных нормативных актов;

- регистрация политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений;

- развитие системы юридических услуг;

- организация научно-исследовательской работы в области криминологии, криминалистики и судебной экспертизы;

- проведение единой государственной политики в республике по вопросам авторского права и смежных прав.

Очевидно, что подобные полномочия не позволяют Минюсту полноценно проводить государственную политику в правовой сфере и делают Министерство юстиции незначительным вспомогательным органом.

Декрет Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 12 создал правовые предпосылки для существенного усиления роли Министерства юстиции. Усиление этой роли дало положительный эффект, поэтому полагаем возможным пойти на дальнейшее повышение статуса Министерства юстиции и расширение его полномочий.

4. Формально невысок и статус правовой службы Президента Республики Беларусь - главного государственно-правового управления. Ее авторитет во многом обусловлен личностными факторами, в первую очередь поддержкой начальника этого главка со стороны Главы государства. Но такое противоречие между фактическим и формальным статусом порождает недоумение и неприятие со стороны всего государственного аппарата, поскольку нелогично политикам высокого ранга зависеть от третьеразрядных чиновников.

Для полноценного и стабильного функционирования правовой службы Президента Республики Беларусь, ей необходим закрепленный в законодательстве высокий статус, независимый от личных качеств и симпатий, независимый от того, кто стоит во главе этой службы.

5. Таким образом, вместо единой правовой службы высокого уровня в Республике Беларусь существует две службы, формальный статус каждой из которых невысок, а также целый ряд юридических подразделений, имеющих такой же статус, но не имеющих координирующих полномочий в области права.

В таких условиях видится следующий выход из сложившейся ситуации:

1) подчинить Министерство юстиции Президенту Республики Беларусь, повысив его статус до уровня государственных органов, непосредственно подчиненных Президенту Республики Беларусь.

Для проведения номинального различия от органов подчиненных Правительству переименовать министерство в Правовой департамент Республики Беларусь.

Аналогичная служба весьма эффективно действует в Италии и называется Государственным советом (консультацией). На этот совет (консультацию) возложено правовое обеспечение деятельности руководства Италии, а также функции высшего органа юстиции;

2) утвердить Положение о Правовом департаменте Указом Президента Республики Беларусь, возложив на этот департамент реализацию правовой политики в соответствии с указаниями Президента Республики Беларусь, а также координацию деятельности всех правовых служб государства, включая Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и Национальный центр правовой информации Республики Беларусь;

3) вместе с межведомственными правовыми функциями Администрации Президента Республики Беларусь передать Правовому департаменту большую часть штатной численности главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь, сохранив в ее составе небольшую юридическую службу (6-8 человек) во главе с помощником Президента Республики Беларусь по правовым вопросам (за счет должности заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь);

4) ввести в Правовом департаменте дифференцированную систему оплаты труда, позволяющую оплачивать высококвалифицированную работу государственных юристов на уровне сопоставимом с оплатой труда в коммерческих организациях, а также учитывающую существенную разницу между общественной значимостью творческого и механического труда в области права.

 

Национальные центры

 

1. В целях наведения порядка в области распространения правовой информации на базе самых передовых компьютерных технологий, создания Эталонного банка правовых актов Республики Беларусь, автоматизации правотворческих и правоприменительных процедур, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 30 июня 1997 г. № 338 создан и стремительно развивается Национальный центр правовой информации Республики Беларусь.

Члены коллегии Администрации Президента Республики Беларусь, рассматривавшие работу Национальный центр правовой информации Республики Беларусь 26 января 1999 г. были поражены его достижениями.

При этом НЦПИ не просто производитель базы по законодательству. Его основная задача не производство правовой информации, а наведение единообразного порядка во всей сфере правовой информатизации. И эта задача решается довольно успешно.

1.1. Удалось организовать стабильные потоки правовой информации в центр и из центра в государственные органы.

В Эталонной базе данных правовой информации более 22 000 нормативных актов, ежемесячно она пополняется более чем на 500 нормативных актов, в то же время около 350 актов приводится в контрольное состояние. Правовая информация предоставляется пользователям в виде удобных и легко доступных баз данных с широким набором способов поиска необходимой информации.

В кратчайшие сроки Национальный центр правовой информации Республики Беларусь освоил ведение Интернет-узла и поточное производство баз на CD-носителях с использованием самых передовых информационных технологий.

Ведутся углубленные научные исследования по 10 направлениям, связанным с развитием правовых информационных технологий.

По итогам первого года работы подготовлено новое Положение о Национальном центре правовой информации Республики Беларусь, утвержденное Указом Президентом Республики Беларусь от 30 октября 1998 г. № 524.

К концу 1998 г. выпущена очередная самая современная программная оболочка Эталонного банка данных.

1.2. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 в Республике Беларусь не существовало четкой системы регистрации правовых актов. Тем самым, само понятие «законодательство Республики Беларусь» обозначало некую объективную реальность, о которой даже никто из юристов не мог определенно сказать, какие акты относятся к законодательству, и сколько их вообще.

Издание Указа Президента Республики Беларусь № 369 дает правовую основу для того, чтобы за 2 года (1999-2000 гг.) провести полную перепись всего законодательства Республики Беларусь, зарегистрировать в эталонном виде каждый акт законодательства и иметь в республике Единый эталонный банк законодательства Республики Беларусь. Банк благодаря компьютерным технологиям будет доступен всем гражданам и организациям Республики Беларусь. Это позволит изжить разночтения, использование разномастных сборников с многочисленными вклейками и т.п.

Более того, практическая работа по ведению реестра ведет к существенному улучшению делопроизводства в органах издающих нормативные акты, постепенно наводится четкий порядок в издании и хранении этих актов, издающими их органами.

1.3. В целях создания полномасштабной и исчерпывающей системы распространения правовой информации 1 декабря 1998 г. принят Указ Президента Республики Беларусь № 565 «О порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь», а 28 декабря 1998 г. для обеспечения исполнения этого Указа Президентом Республики Беларусь даны поручения высшим государственным органам обеспечить передачу необходимой информации НЦПИ.

Кроме того, в 1998 г. в соответствии с поручениями Главы Администрации Президента Республики Беларусь реализован целый комплекс мероприятий, направленных на установление государственной монополии на распространение правовой информации.

Указанные решения позволили:

- ввести лицензирование распространения правовой информации;

- сократить до разумного минимума число субъектов хозяйствования, имеющих право распространять правовую информацию. В результате возрос профессиональный уровень лиц, распространяющих правовую информацию, и пресечены теневые доходы нечистоплотных распространителей;

- существенно улучшить качество и единообразие правовой информации. Единственным источником правовой информации становится Эталонный банк данных, создаваемый Национальным центром правовой информации Республики Беларусь.

1.4. Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь.

В нем предусмотрена единая республиканская система издания всех правовых актов. Такое решение Главы государства навсегда покончит с разнобоем в этой сфере, а также пресечет разбазаривание государственных средств и наживу нечистоплотных издателей за счет обворовывания государства. Наконец решена проблема, о которой давно, но безрезультатно говорили ведущие юристы - определены эталонные тексты каждого нормативного акта. Будет изжита ситуация, когда существует несколько официальных публикаций отличных друг от друга, не соответствующих подписанному подлиннику. Помимо прочего это даст огромную экономии средств, расходуемых на официальные издания.

1.5. Руководствуясь распоряжением Президента Республики Беларусь от 11 февраля 1998 г. № 26рп и Указом Президента Республики Беларусь от 13 марта 1998 г. № 106, с 1998 года начато издание ежегодного Сборника действующих нормативных актов Президента Республики Беларусь. Тем самым положено начало глобальной систематизации всего законодательства Республики Беларусь на основе современных систем классификации нормативных актов. Начиная с 2000 года, Сборник будет выпускаться в разъемном виде, позволяющем при изменении содержащихся в Сборнике нормативных актов ограничиваться заменой страниц.

Схема отраслевой (тематической) систематизации правовых актов была отработана также при подготовке вышедшего в сентябре 1998 г. «Сборнике законодательства Республики Беларусь о трудовой и исполнительской дисциплине».

По устному поручению Президента Республики Беларусь начата работа над «Сборником законодательства о предпринимательской деятельности».

Кроме того, Национальный центр правовой информации Республики Беларусь выпускает официальные издания новых кодексов.

Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. утвержден Единый правовой классификатор Республики Беларусь, который вводит четкие критерии для учета и систематизации законодательства. Он позволяет провести четкую многоуровневую классификацию всех нормативных актов, любых норм права.

Главное государственно-правовое управление держит под контролем применение этого классификатора всеми правовыми службами.

1.6. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24 июля 1998 г. № 376 и в целях придания системного характера правовой работе, начиная со стадии проектирования, создан и наполняется компьютерный банк данных проектов законов. После отработки на законопроектах процедуры ведения таких банков планируем в 2000 году приступить к ведению банка данных по проектам всех правовых актов.

Кроме того, завершается подготовка автоматизированных шаблонов подготовки проектов нормативных актов и иных средств автоматизации законопроектной работы.

1.7. Распоряжением Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 13 апреля 1998 г. № 31ра утвержден план международного обмена правовой информацией. В результате к началу 2001 года Республика Беларусь будет иметь в общедоступном виде законодательство всех государств СНГ, все европейское законодательство, а также законодательство иных крупных государств. Сегодня установлены весьма тесные контакты с Российской Федерации (в том числе отдельными регионами Российской Федерации), Украиной, Казахстаном, Кыргызстаном, органами интеграции, Литвой. У НЦПИ имеются достаточно полные базы по законодательству этих стран.

Кроме того, само главное государственно-правовое управление на основании распоряжения Президента Республики Беларусь от 28 сентября 1998 г. «О некоторых вопросах рассылки обязательных бесплатных экземпляров печатных изданий» осуществляется обмен правовой литературой с главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации.

1.8. Национальный центр правовой информации Республики Беларусь активно участвует в реализации Указа Президента Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. № 591 «О создании межведомственной комиссии по вопросам информатизации в Республике Беларусь». Это сделает правовую информацию неотъемлемой частью информационной среды в Республике Беларусь.

1.9. Вся эта работа осуществляется при незначительном бюджетном финансировании, доля которого постоянно сокращается. Предполагается к 2002 году поэтапно перевести Национальный центр правовой информации Республики Беларусь на полное самофинансирование, а потом сделать его источником государственных доходов. Самое дорогое в современном мире - информация может стать самой доходной сферой в нашем государства.

2. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 28 июля 1997 г. № 407 с 1 ноября 1998 г. создан Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь в качестве «фабрики законопроектов».

При создании этого центра успешно апробирована модель, при которой на каждого вновь принятого работника пришлось две должности, сокращенные в других государственных органах.

2.1. В 1998 г. осуществлялось поэтапное комплектование этого центра, которое будет завершено в соответствии с распоряжением Президента Республики Беларусь от 6 января 1999 г. № 5рп.

Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь укомплектован в основном работниками, имеющими большой опыт законопроектной работы, 5 из них является кандидатами наук.

Сотрудники Центра принимают активное участие в кодификации всех отраслей права, в том числе участвовали в подготовке и доработке Гражданского, Трудового, Уголовного, Уголовно - процессуального, Уголовно - исполнительного кодексов, Кодекса об административных правонарушениях, Процессуально - исполнительного кодекса по делам об административных правонарушениях, Инвестиционного, Банковского, Жилищного, Атмосферного, Гражданского процессуального, Хозяйственного процессуального кодексов. С участием сотрудников Центра проведена доработка 28 законопроектов.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь» в 1998 году Центром проведена экспертиза 255 законопроектов и подготовлены соответствующие заключения.

Сотрудники Центра регулярно принимали участие в работе постоянных комиссий Парламента, выступали в качестве представителей Президента в Конституционном Суде и Палате представителей.

Центр принимает активное участие в работе Комиссии по имплементации международного гуманитарного права при Совете Министров Республики Беларусь. Работа по организации контактов с Консультативно-наблюдательной группой ОБСЕ в Беларуси получила высокую оценку этой группы. Установлены контакты с коллегами в Российской Федерации и Украине, а также с Информационным центром США, Центром международного правового сотрудничества (Голландия), Комиссией ООН по международному торговому праву UNICITRAL, Франко-белорусским центром информации и др.

Сотрудники Центра выступили с сообщениями на 17 международных и республиканских конференциях и семинарах по проблемам совершенствования законодательства.

Проведены мероприятия по подключению к системе Интернет и электронной почте E-mail. Созданы библиотечный фонд юридической литературы (2 750 единиц) и картотека статей по правовым вопросам.

По мнению всех заинтересованных, в том числе Коллегии Администрации Президента Республики Беларусь, рассмотревшей работу НЦЗД, очевиден рост качественного уровня работы Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, его большой потенциал и успешное становление.

2.2. В IV квартале 1999 года завершится начатая в середине 1998 года работа над Концепцией развития законодательства и государственной программой подготовки проектов правовых актов. Предполагается, что это будут полноценные планы с ясной и четкой перспективой развития законодательства Республики Беларусь.

2.3. Президент Республики Беларусь 6 марта 1998 г. (Указ № 105) утвердил план подготовки законопроектов на 1998 г., 1 апреля 1998 г. (Указ № 190) Положение о порядке подготовки проектов правовых актов Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.

30 декабря 1998 принят Указ № 629, утвердивший план подготовки законопроектов на 1999 год, который впервые в истории Республики Беларусь охватил все законотворчество, удалось отсеять малозначительные вопросы, что позволяет сконцентрироваться на самых важных законопроектах.

Указ от 14 сентября 1998 г. № 447 урегулировал финансирование подготовки проектов нормативных правовых актов, государственных программ и концепций. Тем самым прекращена деятельность шабашек, пишущих проекты за большие деньги, и заложен надежный фундамент для устойчивой работы Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь в качестве органа специализирующего на производстве проектов правовых актов.

2.4. За первый год своей деятельности (причем деятельности не в полном составе) Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь сумел решить следующие весьма сложные задачи законопроектной деятельности:

- подготовлен объемный Избирательный кодекс, в котором объединены и приведены в соответствие с позицией Главы государства все законы, регулирующие проведение выборов и референдума;

- разработан не имеющий аналогов проект Закона «О нормативных правовых актах», в котором даны четкие ответы на самые насущные вопросы законопроектной и правоприменительной практики;

- подготовлен компромиссный сбалансированный проект нового Гражданского кодекса;

- комплексно обновлен Трудовой кодекс.

Уже в 1999 году Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь будет активно участвовать в подготовке всех законопроектов.

Оба центра подготовили и внесли более 200 предложений по актуализации решений Президента Республики Беларусь.

2.5. Постепенно Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь забирает у Совета Министров такую традиционную функцию, как приведение нормативных актов в соответствие с вновь принятым актом.

В середине 1998 года началась постепенная передача этой функции, предполагается, что для преодоления сложившейся традиции потребуется еще 2-3 года.

2.6. К сожалению, главное государственно-правовое управление было вынуждено серьезно дорабатывать практически все проекты центра и отклонять целый ряд заключений центра. Большая часть общей нагрузки лежит пока на главном государственно-правовом управлении. Такая ситуация не может сохраняться и 1999 год будет посвящен равномерному распределению работы между сотрудниками главного государственно-правового управления и Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.

3. Намечены некоторые перспективные направления развития системы национальных центров, в том числе:

3.1. национальные центры должны прирастать периферией.

Поэтому в 1999 году планируем создание региональных подразделений Национального центра правовой информации Республики Беларусь, а в 2000 году создание подведомственных Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь подразделений при субъектах права законодательной инициативы;

3.2. очень важен международный имидж национальных центров. Это будет способствовать популяризации законодательства Беларуси за границей, интеграции Беларуси в мировое сообщество. Кроме того, только зарубежные заказы помогут Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь стать самоокупаемым.

Для Национального центра правовой информации Республики Беларусь Глава Администрации Президента Республики Беларусь уже утвердил программу международного сотрудничества, а для Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь предполагается утверждение такой программы;

Кроме того, в составе делегаций главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь руководители центров участвовали в организации взаимодействия с правовыми и правотворческими службами президентов России и Украины. Налажены устойчивые и взаимовыгодные связи, которые продолжают развиваться.

3.3. учитывая производственный характер обоих центров, следует стремиться к тому, чтобы они ушли с бюджетного финансирования и приносили прибыль государству. Особенно Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, который должен очень эффективно торговать правовой информацией.

Для обеспечения слаженной работы центров в составе главного государственно-правового управления была введена должность заместителя начальника без увеличения штатной численности управления, между центрами заключено соглашение о порядке взаимодействия.

3.4. в связи с невыполнением распоряжения Президента Республики Беларусь от 16 апреля 1998 г. № 81рп центры пока не получили необходимые им помещения. Комиссия, созданная распоряжением Президента Республики Беларусь от 1 декабря 1998 г. № 335рп, своевременно доложила свои предложения о разрешении указанной проблемы, но решение не принимается, виновные в невыполнении решений Президента Республики Беларусь не наказаны.

4. В то же время работа центров требует постоянного внимания со стороны курирующего их деятельность главного государственно-правового управления, поскольку:

- без этого невозможно обеспечить единство действий центров, один из которых создает нормативные акты, а второй информационно обеспечивает этот процесс и систематизирует созданное законодательство. Кроме того, приходится учитывать личные неприязненные отношения руководителей;

- Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь не достиг необходимого уровня профессионализма и имеет постоянную тенденцию к превращению в экспертное учреждение, самовольно определяющее объем и характер собственной работы над проектами. Поэтому только благодаря внешнему воздействию Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь постепенно превращается в «фабрику законопроектов» и выходит на проектную мощность. Более того, только внешняя помощь и контроль позволяли решать стоящие перед центром задачи. Все это говорит о присущей Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь несамостоятельности, медлительности и пассивности, которые необходимо изжить в самое ближайшее время. Кроме того, Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь пока свойственна мелочность и отсутствие видения серьезной перспективы развития;

- Национальный центр правовой информации Республики Беларусь торгует правовой информации, поэтому велик соблазн поставить прибыль выше государственных и общественных интересов. Поэтому без постоянного жесткого контроля со стороны государства Национальный центр правовой информации Республики Беларусь может превратиться в коммерческую организацию. Главное государственно-правовое управление не допустило и не будет допускать подобных метаморфоз.

 

Правовой Совет

 

В целях создания механизма обсуждение и решения теоретических правовых вопросов деятельности Главы государства, главное государственно-правовое управление подготовило комплекс мероприятий по превращению Правового консультативного совета при Президенте Республики Беларусь в действующий орган, в том числе был принят Указ Президента Республики Беларусь от 19 октября 1998 г. № 500 об изменении состава совета и положения о нем.

Уже сегодня Правовой совет привлечен к работе над обширной концепцией развития законодательства.

 

Иные аспекты работы главного

государственно-правового управления

 

Таким образом, главное государственно-правовое управление за два года обеспечило выполнение достаточно сложной работы по созданию основных компонентов всеобъемлющей правовой системы Республики Беларусь, механизма правового обеспечения государства и общества. Образно говоря, создано производство проектов, коммуникации по которым проекты движутся, механизмы принятия проектов, сети по распространению правовой информации, штаб по координации всей правовой работы и механизмы обратной связи между законотворчеством и правоприменением.

Все эти механизмы динамично развиваются в четко обозначенных направлениях с ясной перспективой.

Всё это компоненты правовой системы президентской республики. Более того, вся созданная система пока делает сильный крен в сторону Президента Республики Беларусь, поскольку остальные государственные органы еще не перестроили свою работу в соответствии с требованиями, предъявляемыми временем, для них характерна нерешительность, медлительность, пассивность, безалаберность. Принципиальные вопросы на долгое время оставляются в подвешенном состоянии. Решение подменяется бесконечными неконструктивными дискуссиями. Особенно долго обсуждаются вопросы, задевающие интересы тех или иных государственных органов.

Кроме той работы главного государственно-правового управления, которая описана в предыдущих разделах, хотелось бы обратить внимание на следующие аспекты.

Работа и структура главного государственно-правового управления за последние два года претерпела качественные изменения.

Значительно шагнула вперед техническая оснащенность и все сотрудники в полном объеме овладели самой современной техникой и технологиями. Реализован комплекс мероприятий по оптимизации работы главного государственно-правового управления и его взаимодействия с другими государственными органами с использованием сетей и других средств связи. Работа в этом направлении продолжается.

В сентябре 1998 г. по итогам работы управления в новом составе изменена его структура: усилия сотрудников распределены по двух основных отраслях права (частном и публичном), обособлена работы с национальными центрами. При этом удалось существенно сократить дублирование функций управления и центров, в том числе ведение систематизации передано Национальному центру правовой информации, а законопроектная работа передается Национальному центру законопроектной деятельности.

Главное государственно-правовое управление с предварительного согласия Президента Республики Беларусь по согласованию с заинтересованными органами вводит систему временного прикомандирования специалистов. Так на время работы над уголовным законодательством к главному государственно-правовому управлению будут прикомандированы 2 специалиста, имеющих практический опыт работы в этой сфере.

К сожалению, так и не удалось:

- предотвратить создание таких кормушек, как целевые облигационные жилищные займы;

- противостоять массированному натиску различных деятелей, продолжающих выбивать себе льготы, награды, доплаты, звания, которые никак не связаны с их вкладом в развитие науки, культуры, производства;

- обеспечить единство и подконтрольность судов Республики Беларусь. Сохраняется трехглавость судебной власти и чрезмерная независимость судов. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Бойко В.В. успешно продолжает свою деятельность по обособлению хозяйственных судов, несмотря на то, что хозяйственное судопроизводство незначительно отличается от производства по гражданским делам, в то время как в системе общих судов объединены очень различные уголовное и гражданское судопроизводство. По его инициативе оторвана от исполнительной власти и развалена на две противоречащие части система исполнения судебных решений, раздроблен расположенный в г. Минске самый крупный хозяйственный суд республики, который мог в прежней численности обеспечить высокую специализацию судей и экономию расходов на делопроизводстве. На повестке дня специальная судебная милиция (приставы) и специальные хозяйственные адвокаты (юрисконсульты). Если этот процесс будет завершен, хозяйственные суды превратятся в замкнутое натуральное хозяйство, имеющее все для полного обособления от всех государственных органов, неподведомственное и неподконтрольное кому-либо. Причем этот суд будет осуществлять правосудие по делам, которые существенно не отличаются от гражданских дел, но зато приносят огромную госпошлину. Самый жирный кусок судопроизводства будет кормить замкнутую систему так называемых хозяйственных судов;

- преодолеть раздробленность правового обеспечения Президента Республики Беларусь. Оно в той или иной степени раздроблено между Администрацией Президента Республики Беларусь, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Советом Министров, и даже частично Управлением делами. Кроме того, в рамках Администрации Президента Республики Беларусь вопросы правового обеспечения распыляются между двумя главными управлениями, одним самостоятельным отделом и другими службами. Несмотря на изначальную поддержку Президента Республики Беларусь, к главному государственно-правовому управлению так и не было присоединено главное управление по взаимодействию с органами  законодательной и судебной власти. В результате значительная часть работы, проделанной одними, уничтожается нескоординированными действиями других;

- завершить создание системы представления правовых актов в Парламенте от имени Президента Республики Беларусь: нет единого государственного органа, ответственного за представление интересов Президента по возвращенным законам и законопроектам, внесенных помимо Президента Республики Беларусь;

- вывести главное государственно-правовое управление на прямой диалог с соответствующими государственными органами. Они уклоняются от диалога, ссылаясь на свой высокий статус;

- отстранить от правовой и законопроектной работы лиц, которые не только не имеют соответствующих навыков и знаний, но и не занимаются своей непосредственной работой в угоду личным делам и посторонним интересам.

 

 

Раздел II. Проект Концепции Совершенствования законодательства Республики Беларусь

 

Содержание и направления развития законодательства определяются государственной политикой Республики Беларусь в целом, проводимой в соответствии с решениями Главы государства и иных государственных органов в пределах их полномочий.

Настоящая концепция, не затрагивая сущности и содержания указанных решений, определяет правовые аспекты совершенствования законодательства и основные требования, которым должно соответствовать законодательство Республики Беларусь для полноценной и всесторонней реализации государственной политики.

 

Общие положения

 

1. Законодательство призвано максимально полно упорядочить (гармонизировать) общественные отношения. Для этого само законодательство должно быть полным и упорядоченным, а правотворчество тесно взаимодействовать с практикой регулирования общественных отношений.

2. Нынешнее законодательство является переходным: оно формируется в период кардинальных социально-экономических трансформаций и информационной революции. Поэтому на нынешнем этапе необходимы:

- максимальная мобильность (динамичность) законодательства, позволяющая своевременно отражать малейшие социальные изменения, внедрение на всех стадиях процедур подготовки и издания нормативных актов на основе технологий, обеспечивающих качественно более высокие скорость и точность корректировки всей системы законодательства;

- систематизация законодательства, ведущая к полной интеграции всего законодательства Республики Беларусь в едином (одном) нормативном акте (Своде законодательства).

 

Особенности законодательства переходного периода

 

3. Необходимо создавать и укреплять многочисленные правовые механизмы, которые обеспечат переход от социалистической индустрии к постиндустриальной экономике.

Законодательство должно обеспечивать регулирование только сложившихся отношений и процесса формирования новых отношений. Ни один нормативный акт не должен регламентировать отношения, которые появятся в перспективе.

4. В переходный период следует считать приоритетной роль государства: государство должно играть созидательную роль, разумно (гармонично) и справедливо упорядочить стихийный процесс формирования новых общественных отношений.

5. Переходному законодательству присуща нестабильность роста и совершенствования. Каждое изменение и дополнение законодательства должно быть творческим развитием действующего законодательства. Нормы, продолжающие играть свою роль в правовом регулировании, не могут быть утрачены при совершенствовании законодательства.

6. Изменяющиеся общественные отношения требуют оперативного, но качественного (синхронного и системного) изменения законодательства, в том числе при приведении действующих правовых актов в соответствие с новым актом.

На переходном этапе следует максимально сократить сроки приведения законодательства в соответствие с принятым решением и обеспечить такую плановость корректировки законодательства, которая позволит соблюсти политические приоритеты.

 

Систематизация законодательства

 

7. При систематизации законодательства необходимо обеспечить:

- его максимальную целостность и взаимосогласованность всех правовых норм;

- четкую и последовательную иерархию нормативных актов в соответствии с государственной иерархией и компетенцией государственных органов. Необходимо, чтобы однопорядковые общественные отношения регулировались правовыми актами одного уровня.

8. Первоочередной задачей создания полноценной системы законодательства является совершенствование структуры законодательства Республики Беларусь по отраслевому принципу, при этом недопустимо создание комплексных отраслей права, влекущих путаницу правовых норм и нечеткость правовой системы.

Комплексные нормативные акты допустимы в порядке исключения только в целях обеспечения оперативности в решении неотложных вопросов.

9. На основе современных информационных технологий и средств обработки информации следует интегрировать разрозненные акты законодательства в единый всеохватывающий Свод законодательства Республики Беларусь, в котором каждая норма представляет собой неотъемлемый элемент единого целого.

Первый этап развития в этом направлении – кодификация всех отраслей законодательства, которая обеспечит замену многочисленных и разрозненных актов законодательства, целостной совокупностью кодифицированных актов (в том числе кодексов и укрупненных законов).

После принятия кодифицированного акта недопустимо его разрушение путем принятия иных актов того же уровня. Вместо этого следует принимать акты, направленные на совершенствование кодифицированного акта, и признавать утратившими силу все акты того же уровня, что и кодифицированный акт.

Принятие всех новых кодексов должно быть обеспечено в короткий срок. Это даст возможность комплексно развивать и совершенствовать однотипное законодательство.

Вторым этапом станет завершение подготовки и издание Свода законов, костяк которого составят указанные кодексы.

Кодификация и подготовка Сводов могут и должны стать эффективным способом устранения противоречий и пробелов в законодательстве.

В перспективе на третьем этапе Свод законов будет наращиваться до Свода законодательства Республики Беларусь.

 

Устранение специфических негативных явлений в законодательстве

 

10. Распад прежней социалистической общественно-политической формации породил отрицание общественных ценностей, рост эгоистического индивидуализма и иные асоциальные проявления, что проявилось в законодательстве начала 90-х годов. Указанные негативные последствия должны быть преодолены путем создания новых (современных) эффективных механизмов защиты государственных и общественных интересов.

Для этого в ходе систематизации законодательства необходимо провести поэтапную ревизию законодательства с целью устранения нормативных актов, предусматривающих необоснованные льготы и преимущества отдельным социальным группам.

11. В законодательстве должны быть устранены чужеродные и излишние элементы. С особой тщательностью должны устраняться нормы, которые либо не несут смысловой нагрузки, либо не являются правовыми нормами (правилами поведения, обеспечивающимися принудительной силой государства).

12. Законодательство должно быть применимым. Исходя из этого недопустимо существование громоздкого и «неподъемного» законодательства.

Каждая отрасль законодательства, каждый правовой институт должны быть рассчитаны на возможности тех, кто будет применять (использовать) ту или иную правовую норму.

 

Обеспечение единства Правотворчества

 

13. Для создания единого законодательства необходимо добиться единства процесса правотворчества в Республике Беларусь и обеспечить:

- общие для всех программы и планы правотворческой деятельности;

- единые для всех правотворческие процедуры;

- подробные полностью унифицированные стандарты, правила юридической техники;

- преемственность при подготовке проектов.

14. Необходимо добиться, чтобы вся процедура подготовки и прохождения проектов правовых актов максимально четко планировалась с указанием конкретных сроков для каждой стадии движения проекта. Таким подробным планированием следует охватить прежде всего подготовку законопроектов, а затем последовательно и правотворчество нижестоящих уровней.

План должен стать универсальным средством определения приоритетов, а также распределения всех сил и средств, задействованных в правотворчестве.

15. Для обеспечения всестороннего взаимодействия всех участников правотворчества и качественной отработки всех стадий проектной работы необходимо очень подробно регламентировать все процедуры, связанные с правотворчеством. Кодификация этих процедур будет осуществляться в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

16. Средствами обеспечения эффективного взаимодействия и целостности правотворчества призваны стать:

- компьютерные сети, электронная почта;

- единая база законопроектов, оснащенная качественным инструментарием, через которую каждый участник правотворчества будет получать доступ к соответствующему проекту.

17. Правила юридической техники должны прописываться как можно детальнее, а их выполнение должно обеспечиваться с помощью компьютерных средств автоматизации.

18. Преодоление обособленности правотворческих работ в отдельных государственных органах является одной из основных задач при совершенствовании  правотворчества. Необходимо уже в начале подготовки проекта формировать группы из представителей всех заинтересованных государственных органов и ученых, чтобы на всех стадиях подготовки в ней участвовали те же исполнители.

19. Единство правотворческих процедур не может быть обеспечено без единого руководства и единообразной (унифицированной) профессионализации. Поэтому должен неукоснительно соблюдаться:

- установленный Президентом Республики Беларусь порядок координации правотворчества Администрацией Президента Республики Беларусь;

- предусмотренная Главой государства концентрация профессиональной нормотворческой деятельности вокруг Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (далее – Центр).

Центр – это организация, деятельность которой всецело посвящена подготовке проектов нормативных правовых актов высокого профессионального уровня. В связи с этим необходимо передать Центру от других организаций ту работу, которая  должна им осуществляться, и исключить из деятельности Центра любые функции, которые не относятся к его компетенции.

В первую очередь Центр должен взять на себя приведение законодательных актов в соответствие с вновь принятым актом.

К Центру в качестве периферии должны примкнуть правотворческие подразделения всех государственных структур, где осуществляется законопроектная и иная правотворческая деятельность.

20. Временные творческие коллективы могут создаваться только при Центре и для решения вспомогательных научных, технических канцелярских и прочих задач, связанных с правотворчеством.

 

Международный рынок нормативных правовых актов

 

21. Законодательство Республики Беларусь должно создаваться как нормативно-правовой образец в области правотворческих стандартов.

22. Высокое качество отечественного правотворчества должно обеспечиваться и подтверждаться подготовкой и реализацией (продажей) проектов по заказам иностранных государственных органов, что сделает его самоокупаемым.

23. Необходима достаточно четкая система сотрудничества с зарубежными странами в сфере правотворчества. Целью такого сотрудничества является обеспечение взаимной понятности и согласованности нормативных актов, общности правовых стандартов.

 

Раздел III. Проект Концепции правовой информатизации в Республике Беларусь

Правовая информатизация - это доведение до всеобщего сведения правовых актов (распространение правовой информации).

Правовая информатизация в Республике Беларусь является неотъемлемой частью государственной политики в сфере информатизации, авангардом информационных технологий. Она нацелена на создание и совершенствование единой информационной среды, которая оперативно заполняется высококачественной правовой информацией.

Основой правовой информатизации служат новейшие информационные и компьютерные технологии, а также прогрессивные средства связи.

Настоящая концепция:

определяет основные требования к правовой информации и процессу ее распространения;

является основой для разработки и реализации Государственной программы правовой информатизации в Республике Беларусь.

 

Правовая информация

 

1. Правовая информация (совокупность всех правовых актов) должна быть:

- полной (исчерпывающей). Все правовые акты должны содержаться в одном информационном массиве;

- унифицированной (одинаковой). Любая правовая норма должна быть той же самой, независимо от способа ее представления (воспроизведения);

- актуальной. Все изменения правовой информации должны незамедлительно отражаться на всех формах (видах) ее представления;

- системной. Правовая информация должна быть снабжена необходимым инструментарием, позволяющим систематизировать (упорядочивать) правовые акты по всем имеющимся критериям классификации и легко находить все правовые нормы, удовлетворяющие определенным критериям;

- доступной. Каждый пользователь должен иметь постоянный доступ к правовой информации, на получение которой он имеет право согласно законодательству Республики Беларусь;

- понятной. Правовая информация должна легко пониматься (усваиваться) пользователями;

- удобной. Способы (формы, виды) представления правовой информации должны быть максимально приспособлены к потребностям и вкусам пользователей;

- автоматизированной. Все процессы создания, использования и архивации (утилизации) правовой информации должны быть максимально автоматизированы (компьютеризированы), избавлены от механического (нетворческого) труда;

- товарной. Реализация правовой информацией должна приносить государству прибыль (в первую очередь валютную), превосходящую все затраты на создание и распространение этой информации.

2. В ходе правовой информатизации должно обеспечиваться все более полное соответствие правовой информации критериям, предусмотренным пунктом 1 настоящей концепции. С этой целью осуществляются создание и ведение:

- Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (полная перепись (регистрация) всего законодательства);

- эталонного банка данных правовой информации (единственного источника и образца для всех форм и видов правовой информации);

- Единого правового классификатора;

- обязательных стандартов обработки правовой информации, охватывающих все ее стадии;

- терминологии и иных нормативов лингвистического характера.

3. Все принимаемые правовые акты должны создаваться и распространяться в электронном виде, за исключением случаев, когда это невозможно по объективным причинам.

Важным этапом совершенствования правовой информатизации является перевод информационно-правовых ресурсов, хранящихся на бумажных носителях, на электронные носители.

4. В целях привития навыков использования современной правовой информации:

- преподавание юридических дисциплин увязывается с правовой информатизацией;

- организовывается соответствующая подготовка всех слоев населения.

 

Распространение правовой информации

 

5. Следует неуклонно формировать спрос на правовую информацию. Правовая информация должна активно проникать (внедряться) во все сферы жизни и сознания.

6. В целях максимально эффективного распространения правовой информации необходимо создать всеохватывающую систему взаимодействия всех государственных органов, иных организаций и граждан, которая позволит мгновенно передавать и получать правовую информацию из единого центра (Национальный центр правовой информации Республики Беларусь).

Сбор, обработка, распространение правовой информации должны стать единым непрерывным циклом, в котором используются единые пути и методы.

Это должно быть обеспечено организационно путем создания четких процедур передачи и обработки правовой информации, а также технически за счет создания современных всеохватывающих компьютерных сетей.

7. При распространении правовой информации должны обеспечиваться:

- достоверность (надежность) и своевременность передачи правовой информации;

- использование самых современных программных и технических средств обработки информации. Базисными являются оборудование на основе процессоров Intel, программное обеспечение Microsoft и связи через Интернет. В качестве физических каналов связи необходимо использовать оптоволоконный кабель и в некоторых случаях – выделенные цифровые каналы;

- единство и полная совместимость программно-технических и организационных принципов обработки правовой информатизации. С привлечением всех методов государственного стимулирования необходимо в течение небольшого времени добиться полной унификации всего программного и технического обеспечения, используемого в процессе распространения правовой информации;

- экономность. Все этапы создания и распространения правовой информации должны быть взаимосогласованы с целью обеспечения минимальных материальных и трудовых затрат;

- многоуровневая защита информации.

8. Для обеспечения преемственности между правотворчеством и информатизацией, единообразия правовой информации с момента ее создания следует повсеместно внедрять:

- базу данных по проектам нормативных актов (на начальной стадии - базу по проектам законов);

- автоматические средства подготовки проектов;

- иные сквозные процедуры, связывающие создание и распространение правовой информации.

Вместе с тем должно обеспечиваться жесткое разделение труда, при котором правотворчество не смешивается со сбором, обработкой, распространением, архивированием и утилизацией правовой информации.

9. Распространение правовой информации возлагается на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь.

На начальной стадии, когда Национальный центр правовой информации Республики Беларусь не имеет возможности создавать и поддерживать единую информационную среду на территории всей республики, допускается распространение правовой информации иными организациями при наличии соответствующих лицензий.

При этом координация указанной деятельности и обеспечение неукоснительного соблюдения предъявляемых требований осуществляются Национальным центром правовой информации Республики Беларусь.

10. При лицензировании распространения правовой информации обеспечивается:

- распространение всей правовой информации только в виде высококачественных электронных баз, содержащих эталонную информацию;

- распространение строго тематической (отраслевой) правовой информации в виде печатных периодических и непериодических изданий. При этом распространитель обязуется обеспечить распространение всей правовой информации соответствующей тематики (отрасли).

11. На Национальный центр правовой информации Республики Беларусь возлагается замена всех государственных периодических изданий, осуществляющих официальную публикацию правовых актов, изданием Национального реестра правовых актов Республики Беларусь.

12. Формирование и распространение правовой информации предполагает поэтапное создание единой информационно-телекоммуникационной системы Республики Беларусь.

Вначале такая система должна охватить высшие государственные органы, потом все республиканские и областные государственные органы, а на заключительном этапе всю республику в целом.

 

Международная стратегия

 

13. В связи с нарастающей интенсивностью международного сотрудничества требуются базы данных, в которых содержались бы все международные нормы права и основные нормы национального законодательства отдельных государств.

В связи с этим весьма перспективным и выгодным для Республики Беларусь является создание такой системы правовой информации, которая в полной мере обеспечит потребность во Всемирном банке данных правовой информации, оснащенном конкурентоспособными средствами получения и обработки информации посредством глобальных сетей.

В решении этой задачи состоит стратегическая цель международного развития правовой информатизации в Республике Беларусь.

14. В случае вытеснения системы правовой информации Республики Беларусь более мощными иностранными информационными системами (что возможно, но крайне нежелательно) необходимо извлечь максимальную выгоду из вклада Республики Беларусь в создание Всемирной системы правовой информации. Для этого на момент слияния с более мощной системой система правовой информации Республики Беларусь должна обладать качествами, удовлетворяющими самые высокие требования.

 

Правовое обеспечение процессов информатизации

 

15. Для успешного совершенствования процесса правовой информатизации в Республике Беларусь требуется закрепление на законодательном уровне всех необходимых условий его развития и информатизации в целом, и в первую очередь:

- требований к правовой информации, порядку формирования, использования и защиты информационных ресурсов;

- ведущей роли Национального центра правовой информации Республики Беларусь на всех стадиях правовой информатизации;

- лицензирования и сертификации распространения правовой информации;

- обеспечения информационной безопасности государства, юридических и физических лиц, их охраны личной неприкосновенности, защиты государственных секретов и иной конфиденциальной информации;

- укрепления институтов авторского и патентного права, регулирующих отношения при создании информационно-правовых ресурсов;

- придания юридической значимости документам на электронных (магнитных) носителях, в том числе закрепления правового статуса электронной подписи;

- регламентации на уровне международных договоров процессов межгосударственного обмена правовой информацией.

 

 

 

Приложение № 1.

два сокращенных изложения Раздела I

 

Раздел I а. Концептуальные вопросы

 

Для того чтобы совещание по «Концептуальным вопросам развития правовой системы Республики Беларусь на ближайшую перспективу было плодотворным и содержательным необходимо воздержаться от обсуждения:

- содержания правовых актов, которые будут приниматься в ближайшее время, кроме актов, непосредственно посвященных правовой системе (например, Закон Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах»). Поскольку содержание практически всех нормативных актов носит социально-экономический, общественно-политический и иной не правовой характер. Юристы придают только форму этим актам. Их содержание определяют иные специалисты;

- главного государственно-правового управления и его начальника. Несмотря на популярность и остроту этой темы для некоторых госслужащих, она не представляет содержательной ценности. Не личностный фактор должен определять развитие системы, а система должна определять потребность в тех или иных личностях. Кадровая полтика в правовой сфере будет зависеть от того, как Глава государства определит перспективы ее развития.

Есть чисто правовые проблемы - проблемы развития правовых форм и структур как таковых. Поэтому имеет смысл обсуждение:

- стратегии и тактики развития правовой системы как формы, приемлемой для содержания государственной политики;

- обеспечение единства и управляемости правовой системы;

- порядок взаимодействия государственных органов по правовым вопросам;

- систему органов правового обеспечения, их структуру и взаимосвязь;

- процедуры подготовки нормативных актов и иные процедуры, связанные с функционированием правовой системы.

 

Основные цели и задачи совершенствования правовой системы Республики Беларусь

1. В Республике Беларусь создается и развивается правовая система президентской республики. Необходимо обеспечить максимально последовательное и рациональное формирование этой системы.

2. В конце 80-х в начале 90-х годов правовую сферу поразил кризис:

- право зачастую превращалось в способ удовлетворения корыстных интересов за счет всех граждан нашего государства;

- правовой процесс от правотворчества до правоприменения носил стихийный характер;

- не существовало единой системы органов правового обеспечения;

- отсутствовал порядок и единообразие в подготовке проектов правовых актов и распространении правовой информации.

Борьба с этим кризисом возможна только при сильной президентской власти, для которой интересы абсолютного большинства граждан стоят на первом месте, для которой разумная упорядоченность предпочтительнее стихийности.

Поэтому только благодаря решениям Президента Республики Беларусь успешно реализован целый ряд мероприятий по совершенствованию правовой системы Республики Беларусь:

- восстановлена государственная система нотариата и адвокатуры;

- реформирована система материального обеспечения в государственном аппарате;

- созданы  национальные центры законопроектной деятельности и правовой информации;

- государству переданы такие доходные сферы, как лотерейное дело, игорный бизнес, охранная деятельность и некоторые другие. Все эти сферы являются высокорентабельными и могут приносить высокие доходы государству;

- начато формирование Единого Свода законодательства Республики Беларусь, который обеспечит слияние всех актов законодательства в единый гармоничный акт. На данном этапе успешно осуществляется кодификация законодательства, введен Единый правовой классификатор;

- обеспечиваются единые процедуры подготовки и принятия законов и решений Президента Республики Беларусь (указы Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 и от 23 июня 1998 г. № 327, проект Закона Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах Республики Беларусь»), благодаря которым законотворческий процесс сливается воедино, в нем участвуют специалисты всех заинтересованных органов.

Вместе с тем имеется целый ряд перспективных направлений развития нашей правовой системы.

Кроме того, государственным органам необходимо более решительно и эффективно помогать Президенту Республики Беларусь в его начинаниях.

Усиление руководящей роли Главы государства

 

Новая редакция Конституции Республики Беларусь (часть первая статьи 7) установила верховенство права. Тем самым праву придана та роль, без которой невозможно благополучие всех и каждого.

Но полноценное верховенство права на современном этапе исторического развития возможно только в президентской (единовластной) республике, ибо необходимо единство государственной воли, реализуемое Главой государства.

Глава государства является высшей инстанцией в правовой сфере. Поэтому именно при Президенте Республики Беларусь должна действовать единая система республиканские органы правового обеспечения.

Такой системы органов на день вступления в силу новой редакции Конституции не было. Органы правового обеспечения были распылены на разных уровнях государственной иерархии, действовали в системе различных ветвей власти.

Более того, несмотря на новую редакцию Конституции, господствовала правовая доктрина времен всевластия парламента, согласно которой акты парламента обладают высшей юридической силой, а Глава государства не вправе руководить всей системой государственных органов.

Но за два последние года принципиально изменились взгляды на роль Президента даже у тех, кто возражал против новой правовой доктрины.

Из системы органов исполнительной власти извлечен Республиканский центр правовой информации, преобразованный в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Из структуры парламентских органов выведен и преобразован в Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь бывший Институт государственного строительства и законодательства. Вместе с тем в структуре исполнительной власти остается столь существенный элемент системы правового обеспечения как Министерство юстиции Республики Беларусь.

Нынешние полномочия Минюста не позволяют ему полноценно проводить государственную политику в правовой сфере и делают Министерство юстиции вспомогательным органом с невысоким статусом. Декрет Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 12 создал правовые предпосылки для существенного усиления роли Министерства юстиции. Усиление этой роли дало положительный эффект, поэтому полагаем возможным пойти на дальнейшее повышение статуса Министерства юстиции и расширение его полномочий.

Представляется необходимым завершить работу по подчинению Президенту всех государственных органов правого обеспечения, подчинив ему Минюст, и сформировать единую систему этих органов под эгидой Администрации Президента Республики Беларусь.

Если управление правовой системой будет распыляться между несколькими высшими государственными органами, Глава государства превратится в постоянного посредника между ними. При этом единства правовой политики все равно не будет. К одной и той же цели, поставленной Президентом Республики Беларусь, ведут несколько одинаково приемлемых путей, а единое государство не может идти одновременно всеми путями.

Вместе с тем, учитывая специфику Администрации Президента Республики Беларусь и предполагая углубление процесса разделения труда между государственными органами, есть смысл продолжить работу по объединению в перспективе всех органов правового обеспечения в одной организационной структуре (Единый Минюст, Правовой департамент или ОГПУ). В новую организацию войдут Министерство юстиции, 2 национальных центра и существенная часть тех подразделений Администрации Президента Республики Беларусь, которые действуют в правовой сфере.

 

Национальные центры

 

Создание Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и Национального центра правовой информации Республики Беларусь обеспечило точки опоры для развития в сфере правотворчества и распространения правовой информации.

За год прошло успешное становление центров. И теперь необходимо определить перспективу их дальнейшего развития. Находясь в центре развития правовой системы, центры способны оказывать существенное влияние на характер и содержание развития права в Республике Беларусь.

Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1999 г. № 369 дает правовую основу для того, чтобы за 2 года (1999-2000) провести полную перепись всего законодательства Республики Беларусь, зарегистрировать в эталонном виде каждый акт законодательства и иметь в республике Единый эталонный банк законодательства Республики Беларусь. Банк благодаря компьютерным технологиям будет доступен всем гражданам и организациям Республики Беларусь.

Более того, практическая работа по ведению реестра ведет к существенному улучшению делопроизводства в органах, издающих нормативные акты, постепенно наводится четкий порядок в издании и хранении этих актов.

Создан и наполняется компьютерный банк данных проектов законов. После отработки на законопроектах процедуры ведения таких банков планируется в 2000 году приступить к ведению банка данных по проектам всех правовых актов. Этот банк станет той средой, которой будут возникать и развиваться все правовые акты. Вместо бесконечных рассылок бумажных подшивок государственные органы будут пользоваться общей для всех базой, доступной по сети. Это избавит и от затрат на бумагу, и от потерь времени на пересылку, и от ошибок, возникающих при перепечатках одних и тех же проектов. Кроме того, завершается подготовка автоматизированных шаблонов и иных средств автоматизации законопроектной работы.

Предполагается, что к началу 2001 года Республика Беларусь будет иметь в общедоступном виде законодательство всех государств СНГ, все европейское законодательство, а также законодательство иных крупных государств.

Национальный центр правовой информации Республики Беларусь постепенно переводится на полное самофинансирование. Перед ним ставится перспективная задача - создание такого банка данных, который будет вмещать в себя законодательство всех стран и пользоваться покупательским спросом во всем мире. Валютная окупаемость такого товара неоценима.

К концу 1999 года завершится работа над Концепцией развития законодательства и государственной программой подготовки проектов правовых актов. Предполагается, что это будут полноценные планы с ясной и четкой перспективой развития законодательства Республики Беларусь.

30 декабря 1998 принят Указ Президента № 629, утвердивший план подготовки законопроектов на 1999 год, который впервые в истории Республики Беларусь охватил все законотворчество.

В 1999 году Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь будет активно участвовать в подготовке всех законопроектов.

Национальные центры должны прирастать периферией. Поэтому в 1999 году планируем создание региональных подразделений Национального центра правовой информации Республики Беларусь, а в 2000 году создание подведомственных Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь подразделений при субъектах права законодательной инициативы;

Необходимо привлекать зарубежные заказы на разработку проектов правовых актов. Только такие заказы помогут Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь стать самоокупаемым.

В то же время работа центров требует обеспечения единства действий центров. Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь имеет постоянную тенденцию к превращению в экспертное учреждение, поэтому необходимо стимулировать его неуклонное превращение в «фабрику законопроектов». Национальный центр правовой информации Республики Беларусь торгует правовой информации, поэтому велик соблазн поставить прибыль выше государственных и общественных интересов. Необходим жесткий контроль со стороны государства для того, чтобы центр обеспечивал решение государственных, а не коммерческих задач.

 

Иные Направления совершенствования

 

1. Качество работы государственного нотариата и организованность в работе адвокатуры остаются желать лучшего. Наметившиеся сдвиги это только первые шаги. Поэтому 1999-2000 следовало бы посвятить конкретным мероприятиям, призванным существенно улучшить организованность и качество труда в этой сфере.

Нуждается в наведении должного порядка сфера оказания юридических услуг.

2. Требуется система оплаты труда, стимулирующая его высокое качество и профессионализм. Государство в качестве рачительного хозяина высоко оплачивать хороший труд. Недопустимо распределение государственных средств в виде льгот и гарантий независимо от трудового вклада.

3. Необходимо продолжить работу по созданию единой нормативной базы, регламентирующей государственную службу. Это позволит в значительной степени систематизировать и привести к общему знаменателю законодательство о службе в госаппарате.

4. Необходимо прекратить осуществление государственных функций организациями, не относящимися к государственным органам. Например, Аудиторской палатой.

5. Есть смысл продолжить работу по укреплению единства судебной системы, в том числе преодолеть обособленность хозяйственных судов, дела которых отличаются от гражданских дел общих судов меньше, чем гражданские дела от уголовных, рассматриваемых теми же общими судами.

 

 

Раздел I б. Наиболее важные Предложения

 

1. В Республике Беларусь создана и развивается правовая система президентской республики. Предлагается обеспечить максимально последовательное и рациональное формирование этой системы без примесей коллегиального руководства.

Поскольку правовая система охватывает все ветви государственной власти, то координация правовых процессов осуществляется Главой государства. Более того, полноценное верховенство права на современном этапе исторического развития возможно только в президентской (единовластной) республике, ибо на переходном этапе необходимо монолитное единство государственной воли, реализуемое Главой государства.

Поэтому предлагается формировать систему органов правового обеспечения при Президенте Республики Беларусь.

Такой системы органов на день вступления в силу новой редакции Конституции не было. Органы правового обеспечения были распылены на разных уровнях государственной иерархии, действовали в системе различных ветвей власти.

Если управление правовой системой будет распыляться между несколькими высшими государственными органами, Глава государства превратится в постоянного посредника между ними. При этом единства правовой политики все равно не будет. Ведь к одной и той же цели, поставленной Президентом Республики Беларусь, ведут несколько одинаково приемлемых путей, а единое государство не может идти одновременно всеми путями.

Поэтому из системы органов исполнительной власти извлечен Республиканский центр правовой информации, преобразованный в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Из структуры парламентских органов выведен и преобразован в Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь бывший Институт государственного строительства и законодательства. Вместе с тем в структуре исполнительной власти остается столь существенный элемент системы правового обеспечения как Министерство юстиции Республики Беларусь.

Невысокий статус Минюста не позволяют ему полноценно проводить государственную политику в правовой сфере. Декрет Президента Республики Беларусь от 3 мая 1997 г. № 12 создал правовые предпосылки для существенного усиления роли Министерства юстиции. Усиление этой роли дало положительный эффект, поэтому полагаем возможным пойти на дальнейшее повышение статуса Министерства юстиции и расширение его полномочий путем подчинения его Президенту Республики Беларусь. Таким образом, будет завершено подчинение Президенту всех органов правого обеспечения и под эгидой Администрации Президента Республики Беларусь будет сформирована единая система правового обеспечения.

Вместе с тем, учитывая специфику Администрации Президента Республики Беларусь и предполагая углубление процесса разделения труда между государственными органами, есть смысл продолжить работу по объединению в перспективе всех органов правового обеспечения в одной организационной структуре (Единый Минюст, Правовой департамент или ОГПУ). В новую организацию предлагается включить Министерство юстиции, 2 национальных центра и существенную часть тех подразделений Администрации Президента Республики Беларусь, которые действуют в правовой сфере.

2. Одной из основных целей развития правовой системы предлагается определить преодоление тех тенденций, которые господствовали в конце 80–х в начале 90-х годов, когда право зачастую служило удовлетворению интересов небольших социальных групп за счет всего государства.

Борьба с этим явлением возможна и неизбежна при сильной президентской власти, для которой интересы абсолютного большинства граждан стоят на первом месте. Более того, благодаря решениям Президента Республики Беларусь целый ряд мероприятий в этом направлении уже реализован. Так, например, восстановлена государственная система нотариата и адвокатуры, реформирована система материального обеспечения в государственном аппарате, государству переданы такие доходные сферы, как лотерейное дело, игорный бизнес, охранная деятельность и некоторые другие. Все эти сферы являются высокорентабельными и могут приносить высокие доходы государству, что позволит обеспечить развитие производства и социальной сферы в условиях острого дефицита финансовых средств.

Вместе с тем, далеко не все отрасли нашего законодательства доработаны с точки зрения государственных интересов. Кроме того, мало создать правовые предпосылки для защиты интересов государства и общества. Необходимо конкретными мероприятиями обеспечить реализацию правовых предписаний и сделать правовую систему не только на бумаге, но и на деле хорошо отлаженной, качественной, мобильной, мощной.

Например, качество работы государственного нотариата и организованность в работе адвокатуры оставляют желать лучшего. Наметившиеся сдвиги это только первые шаги. Поэтому 1999-2000 следовало бы посвятить конкретным мероприятиям, призванным существенно улучшить организованность и качество труда в этой сфере. Нуждается в наведении должного порядка сфера оказания юридических услуг.

Так же далеко от совершенства правовое качество законопроектов. Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь еще предстоит доказать превосходство профессионального законотворчества над любительским, сформировать не только законопроектной профессии, но и развить высокий профессионализм соответствующих специалистов.

Требуется система оплаты труда, стимулирующая его высокое качество и профессионализм. Государство в качестве рачительного хозяина может и должно высоко оплачивать хороший труд. Недопустимо распределение государственных средств в виде льгот и гарантий независимо от трудового вклада.

3. Единство нашего законодательства, которое пережило затяжную стадию стихийного роста, можно обеспечить только путем системной обработки. Система правовых актов должна стать таковой не только на словах, но и на деле.

Поэтому в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 начато формирование Единого Свода законодательства Республики Беларусь, который обеспечит слияние всех актов законодательства в единый гармоничный акт. С этой целью завершается модифицирование законодательства, введен Единый правовой классификатор.

4. Указы Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 и от 23 июня 1998 г. № 327, обеспечиваются единые процедуры подготовки и принятия законов и решений Президента Республики Беларусь, благодаря которым законотворческий процесс сливается воедино, в нем участвуют специалисты всех заинтересованных органов.

Указанные процедуры прошли в целом успешное испытание в 1998 году, и 1999 год предлагается посвятить дальнейшему совершенствованию практики тесного взаимодействия всех государственных органов, а также доработке подготовленного проекта Закона Республики Беларусь «О нормативно-правовых актах Республики Беларусь». Этот проект должен стать вехой в развитии законотворческих процессов, давая им тщательную и детальную регламентацию.

5. Создание Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и Национального центра правовой информации Республики Беларусь обеспечило точки опоры для развития в сфере правотворчества и распространения правовой информации.

Фактически созданы механизмы для создания и распространения правовых актов.

За 1998 год прошло успешное становление центров. И теперь необходимо определить перспективу их дальнейшего развития.

Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 дает правовую основу для того, чтобы за 2 года (1999-2000) провести полную перепись всего законодательства Республики Беларусь, зарегистрировать в эталонном виде каждый акт законодательства и иметь в республике Единый эталонный банк законодательства Республики Беларусь. Банк благодаря компьютерным технологиям будет доступен всем гражданам и организациям Республики Беларусь.

Создан и наполняется компьютерный банк данных проектов законов. После отработки на законопроектах процедуры ведения таких банков планируется в 2000 году приступить к ведению банка данных по проектам всех правовых актов. Этот банк призван стать той средой, которой будут возникать и развиваться все правовые акты. Вместо бесконечных рассылок бумажных подшивок государственные органы будут пользоваться общей для всех базой, доступной по сети. Кроме того, должна быть ускорена подготовка автоматизированных шаблонов и иных средств автоматизации законопроектной работы.

Предлагается нацелить Национальный центр правовой информации Республики Беларусь на то, чтобы уже в ближайшее время Республика Беларусь имела в общедоступном виде законодательство всех государств СНГ, все европейское законодательство, а также законодательство иных крупных государств. Перспективная задача состоит в том, чтобы создать такой банка данных, который будет вмещать в себя законодательство всех стран и пользоваться покупательским спросом во всем мире. Валютная окупаемость такого проекта неоценима.

30 декабря 1998 принят Указ Президента № 629, утвердивший план подготовки законопроектов на 1999 год, который впервые в истории Республики Беларусь охватил все законотворчество. В 1999 году Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь будет активно участвовать в подготовке всех законопроектов.

Национальные центры должны прирастать периферией. Поэтому в 1999 году предусмотрено создание региональных подразделений Национального центра правовой информации Республики Беларусь, а в 2000 году предлагается создать подведомственные Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь подразделения при субъектах права законодательной инициативы.

Необходимо привлекать зарубежные заказы на разработку проектов правовых актов. Только такие заказы помогут Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь стать самоокупаемым. Национальный центр правовой информации Республики Беларусь станет самоокупаемым уже в ближайшее время.

6. Есть смысл продолжить работу по укреплению единства судебной системы, в том числе преодолеть обособленность хозяйственных судов, дела которых отличаются от гражданских дел общих судов меньше, чем гражданские дела от уголовных, рассматриваемых теми же общими судами.

 

Приложение № 2

обсуждение предложений

по совершенствованию правовой системы

 

Совещание 17 марта 1999 г.

 

Председательствующий - М.В. Мясникович1: Уважаемые товарищи! Я, во-первых, хочу поблагодарить всех за то, что вы приняли приглашение и принимаете участие в этом совещании.

Хочу сказать, что 29 января Президенту были внесены предложения по совершенствованию правовой системы. И есть поручение Главы государства рассмотреть данный вопрос на совещании у Президента.

Мы посоветовались и приняли такое решение: направить вам всем на рассмотрение те предложения, или часть в концентрированном виде тех предложений, которые докладывались Президенту.

Мы благодарны, что практически все дали свои замечания, за исключением Совета Министров и Госсекретариата Совета Безопасности. Я думаю, что позиции будут изложены на этом совещании.

Есть такое предложение – рассмотреть этот вопрос на нашем уровне до того, как выходить на совещание у Президента.

Замечаний в принципе не будет по форме нашей работы? Нет.

Тогда предлагается такой порядок. Где-то в пределах 15 минут выступление Пласковицкого о концептуальных предложениях по совершенствованию правовой системы, потом обменяемся мнениями и выработаем решение.

Иных предложений не будет? Нет. Пожалуйста, Александр Леонидович.

А.Л.Пласковицкий2: Уважаемый Михаил Владимирович! Уважаемые товарищи!

Остро ощущая свою ненужность и даже излишность в ваших рядах, ясно понимая, насколько всем вам будет легче без меня, все-таки хочу напоследок поделиться самым дорогим. То есть некоторыми “плодами“ усердных и длительных размышлений о нашей правовой системе.

Мне жаль уносить их вместе с собой. Ведь есть надежда, что кое-что найдет понимание и поддержку, пригодится вам в вашей многотрудной деятельности.

М.В.Мясникович: А что это за такое… лебединое пение?

А.Л.Пласковицкий: Мне долгое время верилось, что та светлая и гармоничная правовая система, которая открывается в минуты озарения, может быть построена с моим участием. К сожалению, разочарование в самом себе и полное истощение всех сил пришли раньше. Огромное вам спасибо за это! Ваши труды не пропали даром. Поэтому очень прошу отнестись милосердно и к моим трудам и помышлениям.

Все, что хотелось оставить после себя, написано в виде предложений по совершенствованию правовой системы, а также в докладной на имя Президента, которая стала поводом для проведения сегодняшнего совещания, а также всеобщим достоянием, несмотря на ее приватный характер.

В связи с этим позвольте считать, что всем все известно, и дать лишь некоторые пояснения по основным вопросам.

Вопрос первый – это роль и место Президента в правовой системе Республики Беларусь.

Думаю, никто из присутствующих не сомневается в том, что правовая система в равной степени охватывает все ветви власти, поэтому не может быть достоянием одной из них при разделении властных полномочий. Наверное, никто не сомневается и в том, что Президент стоит над ветвями власти, обеспечивая единство власти в целом и правовой системы в частности.

Но если верно то, что сейчас сказано, то со всей очевидностью напрашивается вывод, что именно президентский аппарат должен осуществлять реализацию правовой доктрины Главы государства, то есть правовое обеспечение в масштабах всей республики. И Президент возложил такие функции на Администрацию Президента Республики Беларусь.

Каковы могут быть дальнейшие шаги в этом направлении, то есть на пути формирования республиканской системы правового обеспечения?

На мой взгляд, надо завершить подчинение Президенту Республики Беларусь тех органов, которые отвечают за проведение правовой политики в целом. А это значит подчинить Министерство юстиции на правах республиканского управления юстиции Президенту, включив это управление в систему органов президентского аппарата с одновременным повышением статуса и расширением полномочий.

В последующем, развивая систему органов правового обеспечения, можно вывести ее из состава Администрации Президента Республики Беларусь и сформировать некий иной орган. Условно говоря, Правовой департамент Республики Беларусь.

Такова, на мой взгляд, логика последующего развития тех процессов, которые развивались на базе новой редакции Конституции Республики Беларусь. Причем это позволит добиться четкой специализации (профессионализации) труда в сфере правового обеспечения.

Вопрос второй – систематизация белорусского законодательства.

Современные информационные технологии, а также появление новой профессии – писателей законопроектов (драферов) позволяют всерьез ставить вопрос о подготовке Свода законодательства, который будет не просто систематизированным сборником действующих актов законодательства, а единым гармоничным актом.

Работа над таким Сводом даст принципиально новое, суперсовременное единство правовой системы, выведет нашу страну на передовые рубежи информационных и иных постиндустриальных технологий.

Более того, будут существенно упорядочены не только сами нормативные акты, но и те отношения, которые эти акты регулируют.

По-моему, достойная и весьма перспективная задача.

И вопрос третий – это проблема правовой защиты интересов государства и общества.

На мой взгляд, эта проблема вообще чисто арифметическая. И запутана она только неумеренным исповеданием либеральных идей.

Точно так же, как 10 миллионов больше, чем один, интересы общества, организованного как государство, выше интересов отдельно взятого индивида. И если человек – высшая ценность, то как нужно беречь такую сокровищницу, как белорусский народ?

Индивидуализм губит человечество. Коллективизм дает надежный шанс для сохранения вида, называемого homo sapiens, и сохранения разума на нашей планете.

Поэтому и предлагается в качестве ключевой идеи совершенствования правовой системы – устранение всех узаконенных в нашем законодательстве форм индивидуализма и клановости.

По-моему, это будет благородно и по-государственному.

Вот, собственно говоря, и все.

Остальное не столь существенно, и предлагается к обсуждению только в качестве расширительного толкования основных вопросов.

Спасибо за внимание.

М.В.Мясникович: Вопросы к Пласковицкому будут или в процессе обмена мнениями? Присаживайтесь. Спасибо, Александр Леонидович.

Кто хотел бы выступить по данной проблеме? Воронцов?

Г.Н.Воронцов3: Я готов.

М.В.Мясникович: Пожалуйста.

Г.Н.Воронцов: Уважаемый Михаил Владимирович! Уважаемые присутствующие данного совещания!

Я бы хотел, прежде чем обсуждать этот вопрос, высказать несколько слов и дать определенную характеристику работе Министерства юстиции. Одним из важнейших направлений деятельности Министерства юстиции является законопроектная деятельность. В Министерства два управления, которые занимаются этой работой, которые готовят нормативные акты, правовые акты и работают со всем нормативным материалом, который поступает в Министерство юстиции.

За 1998 год этих нормативных актов поступило 17 тысяч. Из них 95 процентов, которые поступили от разных ведомств Правительства. Эти нормативные акты отработаны. Нагрузка составила 167 документов на одного работающего специалиста.

Это одно из основных направлений деятельности. А всего у Министерства юстиции 12 направлений в деятельности.

Из них второе – наиболее важное, не наиболее важное, а важное – это организационно-техническое, кадровое обеспечение судебной системы. В судебной системе на сегодняшний день работают 6132 человека. Министерство юстиции через управления юстиции, которые входят в структуру Министерства юстиции, реализовывает свои задачи и обеспечивает вот эту деятельность.

Прямой обязанностью Министерства юстиции – и это во всех государствах, и дальнего, и ближнего зарубежья, – является исполнение судебных решений. В какой системе… Допустим, в России судебный департамент или у других есть, который определенные выполняет функции материально-технического обеспечения судов, но исполнение судебных решений – это прямая прерогатива исполнительной власти, и этим занимается Министерство юстиции. Это исполнение судебных решений гражданских дел, уголовных, если это не связано с лишением свободы. И таких решений в прошлом году было исполнено, в том числе гражданских, около одного миллиона, 900 тысяч с лишним. Это одно из направлений.

Кроме того, если говорить об этой деятельности, Министерство юстиции активно занимается строительством, возведением объектов судебной системы. И я приведу такой оборот, это у нас в справочке есть, инвестиционная программа на 1999 год составляет 500 млрд.рублей.

Одно из направлений деятельности Министерства юстиции, наиболее важное – и это мы сегодня наблюдаем – это сегодня Министерство юстиции занимается правовой экспертизой нормативных актов. До 1998 года мы давали заключение по ведомственным нормативным актам. Их через Министерство юстиции прошло полторы тысячи, из них тысяча зарегистрирована. На сегодняшний день мы даем официальное заключение, то есть правовую экспертизу, по всем нормативным актам. На подходе нормативные акты, принимаемые исполнительными органами Советов. Это тоже огромный участок. Мы получили дополнение от Совета Министров. И ежедневно порядка 50 нормативных актов проходят через Министерство юстиции, которые региструются в НЦПИ.

На сегодняшний день также важное значение в осуществляемой деятельности – это по государственному нотариату. Сегодня работает тысяча человек. Это прямое ведомство, которое находится в подчинении Министерства юстиции. За прошлый год государственные нотариусы дали 450 млрд.рублей государственной пошлины, частные дали 183. Это полное обеспечение помещениями, зарплатой, техническим оснащением и так далее.

Немаловажное значение, особенно сегодня, имеет место в деятельности  Министерства юстиции это регистрация, перерегистрация общественных объединений и партий. На сегодняшний день их 2,5 тысячи. 28 партий, которые сегодня функционируют и в соответствии с Законами об общественных объединениях и политических партиях на Министерство юстиции возложена прямая обязанность контроля за уставной деятельностью этих общественных объединений. То, что мы сегодня делаем, по существу это больше даже в какой-то степени политика, чем исполнительная деятельность Министерства юстиции.

Это основные направления. Я не буду говорить о том, что есть еще и адвокатура, и нотариат, и загсы, в системе которых работают более 500 человек, и мы оказываем методическое руководство этой системой.

Более того, я хотел бы сказать, – видимо, надо было с этого начинать, – что в соответствии с планом мероприятий, которые разработаны и утверждены Президентом по съезду судей, по-моему, 24-й пункт оговорен, в котором сказано, что предложить Министерству юстиции в этих мероприятиях расширить свои функции. На 1 января Правительством было доложено Президенту о тех выполненных мероприятиях. Вот этот пункт, который определил наделение дополнительными полномочиями Министерства юстиции, находится в стадии доработки. И в соответствии с поручением мы в апреле месяце должны подать блок вопросов, отработать их, согласовать и положить на стол Президенту. Этот блок обсуждался дважды в Совете Министров. Поэтому мы, так сказать, тоже выполняем поручение Президента и очень активно над этим работаем. Я думаю, что это поручение будет выполнено.

Я не пытаюсь и не берусь судить о том, что надо подчинить – это не мои функции – напрямую Президенту Министерство юстиции. Хочу сказать, в России Министерство юстиции подчинено, как силовой орган, поскольку в системе Министерства юстиции находится такое силовое ведомство, как ”Исправительно-трудовые учреждения“, где и войска, и охрана, и вся система, которая передана в ведение, кроме того, в системе Министерства юстиции есть и другие виды деятельности, которых у нас нет. Мы немного поменьше, чем Россия. Но такой вид деятельности, как регистрация недвижимости, у них это уже два года идет, это огромные деньги, которые контролируются в системе. И мы будем также делать эти предложения. Поэтому я еще раз подчеркиваю, что Министерство юстиции занимается не только законопроектной деятельностью. Как это будет стыковаться, конечно…

Мало того, я хочу сказать, что у нас недавно принят Закон о Совете Министров. Статья 7-я Закона определяет четкие полномочия Правительства. Вот у меня этот Закон. То есть все то, о чем я вот сейчас говорил. Вот в Законе сказано, определено.

Кроме того, я полагаю, что и в соответствии с Конституцией, с разделом ”Полномочия”, и полномочия Правительства, и полномочия Президента – здесь также все оговорено и сказано.

И поэтому я думаю, что на этом совещании мы придем к совершенно правильному и обоснованному выводу.

Спасибо.

М.В.Мясникович: Геннадий Николаевич, хорошо, что Вы рассказали, чем занимается Министерство юстиции. Многие из нас знают об этом. Я хотел бы, чтобы мы как-то, как предмет обсуждения, не в целом говорили вот о проблеме, которая есть, и о нашей работе, которую мы проводим, безусловно важной и ответственной, каждой организации, которую мы имеем честь представлять. Я хотел бы, чтобы мы как-то поговорили о тех предложениях, которые были изложены и в направляемых вам материалах, и в докладе Пласковицкого, который он сегодня сделал.

То есть речь идет о совершенствовании правовой системы. Никто не говорит о том, что у нас тут руины, ничего нет и так далее. Хотя мы должны быть все объективны, самокритичны и должны признать, что есть у каждого определенные недостатки. Где их больше, где их меньше. И здесь есть предложения о совершенствовании.

И все совершенствование сводится как бы к трем большим блокам. Я попытаюсь, может быть, не столь профессионально, как вы, здесь присутствующие, но логически рассуждать.

Первое. Суть сводится к тому, Президент не является уже по обновленной Конституции Главой исполнительной власти, он исключительно Глава государства и обеспечивает деятельность всех ветвей власти. Он над ними. Он выше. И суть предложения заключается в том, что и правовое обеспечение должно быть как бы общее для всех, над всеми. Вот о чем говорит Пласковицкий. То есть единство государства обеспечивается через эту важную государственную функцию. Вот я хотел бы, чтобы Вы высказались. Может быть, даже не надо начинать с того, что подчинить кому, переподчинить Министерство юстиции. Но суть к тому, чтобы соединить все это вместе, или объединить все усилия, и иметь при Президенте непосредственно. Это не значит, что все остальные будут лишены соответствующей работы.

Суть второго предложения сводится к систематизации. Не к механическому переписыванию, а к созданию такого гармоничного акта Белорусского национального законодательства.

И правовая защита – третий блок вопросов.

Так вот Ваша точка зрения?

Г.Н.Воронцов: Михаил Владимирович, я хочу сказать…

А.М.Абрамович4: Я извиняюсь, если позволите, одну реплику такую. Я боюсь, что если мы так будем ставить вопрос, то тут не случайным может быть и дальнейшее молчание участников совещания. Дело в том, что если говорить о правовом обеспечении, как о системе, это не значит, что она должна быть где-то в одном месте и при одном человеке, или при одном органе. Ведь любая система обладает такими качествами, как ценность, безусловно, единство, но в то же время и относительная самостоятельность каждого элемента. Из этого надо исходить, мне кажется. И вся реорганизация должна осуществляться на тех принципах, которые строго предусмотрены в Конституции. Это второе положение. Вот с этой точки зрения, видимо, можно поговорить.

М.В.Мясникович: Ну так и что?

Г.Н.Воронцов: Михаил Владимирович, я хочу сказать сразу… Давайте я отвечу на второй вопрос, попытаюсь ответить на второй вопрос – о систематизации законодательства. Я Вам скажу свое личное мнение. Наш уважаемый НЦПИ в свое время находился в системе юстиции. И сказать о том, что он завалил, развалился и пришел в такое негодное состояние, я не могу. Я бы никогда в жизни, если бы меня касалось решать, быть этому центру в системе юстиции или нет, я бы никогда не сказал, что он должен куда-то был уйти. В России он при Минюсте. У Администрации там свой институт, НЦПИ. Без всяких вопросов. Ваши проблемы, ваши вопросы, вы решаете, и вы решаете. В России так поставлен вопрос. НЦПИ был при институте. Ему действительно – я пришел – надо было развернуться, дать больше самостоятельности. НЦПИ работает за счет давальческого материала. Это технари. Они концентрируют информацию, систематизируют ее и потом распространяют. Министерство юстиции и занималось этим. Ведь вся правовая экспертиза, все нормативные акты идут через Минюст. И мы их питаем этим. Так почему НЦПИ должен быть вот здесь, а не в Минюсте? Ведь это тоже вопрос, это одно из предложений-идей, он может быть спорный, бесспорный. Он сегодня технически более самостоятельный. Правильно. Мы это видим, это объективно. Ведь можно и так поставить вопрос.

Я поддерживаю Михаила Владимировича. Почему? Потому что у нас есть статья 85-я, где четко оговорены полномочия и Правительства, и Президента. А почему именно должна быть правовая система? А почему не сельское хозяйство? Ведь по существу Правительству подчиняется все. А почему именно правовая система? Что такое правовая система? Это система органов, осуществляющих законопроектную, законотворческую и другую деятельность. И все мы работаем на Президента, на Парламент и на Правительство.

А.М.Абрамович: Правотворческую…

Г.Н.Воронцов: Правотворческую, да.

М.В.Мясникович: Речь идет о едином координирующем центре. Никто не говорит о том, что Прокуратура не должна этим заниматься, Минюст, суды и так далее. Но должен быть единый координирующий центр, по предложению Пласковицкого, который имеет различного рода связи, где прямые, где опосредованные связи, с теми структурами, которые есть в государстве. Никто же не говорит о том, чтобы все закрыть и так далее.

А.Л.Пласковицкий: Я прощу прощения, что перебиваю, но мы уйдем от основной темы. Один центр – это Президент. Речь идет только о том, что при нем, раз он координирует всю правовую систему, должна существовать система органов правового обеспечения, которая помогает Главе государства эту функцию реализовывать.

То есть логика проста. Если право имеет одинаковое значение для всех ветвей власти, если право имеет вообще общегосударственное значение, как Вы сказали, цементирующее для всего государства, то значит определение правовой политики - это функция Президента, а не одной из ветвей власти.

А если это функция Президента, то именно у Президента должен быть аппарат, который помогает ему эту функцию реализовывать.

Речь не идет о том, чтобы наряду с Парламентом, Правительством создать какой-то орган или Администрацию сделать таким органом, который будет над ними стоять и командовать. Над ними стоит Президент. Но кто ему будет в этом помогать? Конечно, президентский аппарат.

Л.В.Глуховский5: Михаил Владимирович, может быть, этот вопрос, который сегодня рассматривается, он не напрямую в компетенцию Парламента входит. Но, допустим, комиссию по законодательству волнует вопрос: вот авторы этой концепции, предполагают ли они, если эта концепция будет принята, в чем я сомневаюсь, что изменения в Конституцию, какие вы планируете вносить после принятия, тогда я хочу спросить. Есть в Вашей концепции одно из таких направлений, утверждение авторов, что Глава государства не должен превращаться в посредника между высшими и государственными органами. То есть в Конституции 1996 года с дополнениями и изменениями именно Президент выведен. Раньше он был Главой – о чем говорил Михаил Владимирович – исполнительной власти, сейчас – он над всеми ветвями власти. Конечно, задачи сегодня у всех ветвей власти совершенно, будем говорить, при всем единстве государства, но они различные. У Правительства свои, допустим, задачи, у Парламента свои и так далее. Именно статья 79-я Конституции она прямо говорит, что Президент обеспечивает преемственность и взаимодействие органов государственной власти, обеспечивает посредничество между ними. Поэтому если Вы говорите об этом, то, мне кажется, что это противоречит, прямо этот довод, Конституции.

Следующий вопрос – статья 6 Конституции. Она говорит о том, что в общем-то все органы госуправления они самостоятельные. Поэтому, если будет какой-то единый орган правовой, он ущемит права всех остальных. Тот же Совмин потеряет, тот министр, который сегодня у них занимается законотворческой работой, и в общем-то Администрация Президента возьмет на себя всю ответственность, наверное, и мы вернемся опять к тому, что Глава государства должен стать и ответственным опять за исполнительную власть, то есть за Совет Министров. Это мое такое понятие. То есть опять мы будем готовить, то есть вы будете готовить, всю нормативную базу и в экономике, всё делать. Но это как я понимаю.

Поэтому сейчас я хочу задать вопрос, чтобы больше уже не возвращаться к этим вопросам, вот что касается хозяйственных судов. Недавно нами были приняты кодексы хозяйственный, процессуальный, ГПК. И вот здесь в этой концепции тоже говорится о судах, чтобы их функции отдать судам общим. Значит надо изменить и Конституцию, потому что в Конституции эти суды много раз указываются как хозяйственные суды. И второе, что вот эти принятые документы – кодексы они сегодня тоже не должны соответствовать тому, что вот только новые кодексы, которые мы только приняли, вот таком уровне.

А.Л. Пласковицкий: Я думаю, что красной нитью через все эти вопросы проходит непонимание одной идея, на которой хотелось бы остановиться чуть-чуть подробнее.

Президент во главе государстве. Именно он концентрирует единство государственной политики, единство действий всех государственных органов. Но это ведь не означает, что Президент занимается всем на свете. Один живой человек не сможет это потянуть, не сможет заменить всех, не сделает и миллионной части тех дел, которые в государстве нужно сделать. Поэтому на долю Президента выпадают наиболее важные, наиболее серьезные вопросы. Да, по Конституции он осуществляет посредничество. Но это посредничество не должно быть таким, чтобы Президент выступал посредником во всех отношениях всех государственных органов. И уберечь Президента от мелкого посредничества не значит нарушить Конституцию.

Можно убрать это неудачное слово ”посредничество“, суть не в нем, а в том, чтобы система функционировала без постоянного вмешательства Президента, чтобы Президент не выступал в качестве связующего звена в каждом конкретном взаимоотношении между двумя конкретными государственными органами. Для этого у Президента есть другие средства. Он на втором уровне государственной власти уже организовал четкое разделение труда. Существуют 12 органов, непосредственно подведомственных Президенту, и у каждого из них есть своя конкретная сфера деятельности. И каждый из этих органов в этой своей конкретной деятельности старший, второй после Президента. У Правительства есть свои полномочия в социально-экономической сфере, у Парламента – в законотворчестве, и так далее, и так далее. Путем четкого разделения труда на этом втором уровне государственной иерархии Президент в полной мере и реализует свои посреднические функции и ему после этого не нужно вмешиваться в решение любого, самого мелкого вопроса, выступать в качестве третейского судьи и говорить каждый раз, этим ты занимаешься, а вот этим ты. Организована система четкого взаимодействия между государственными органами ее и нужно придерживаться, ее и надо совершенствовать. Для этого достаточно определить функциональные обязанности, а потом спрашивать, почему тот или иной орган не выполнил свои обязанности…

С.С.Линг6: Михаил Владимирович, ну мы же собрали первых лиц государства. Кроме Президента, все руководство республики здесь. И вот, мне кажется, что нам надо как-то посоветоваться вообще о проведении, о подготовке таких совещаний. Тратить время, когда всё горит огнем… И мы, значит, здесь сидим и слушаем идеи. Я очень уважаю и то волнение, с которым относится к делу Пласковицкий, его идеи и так далее. Но есть же государственные вещи. Смотрите, что у нас делается. Мы половину своего времени, например, Правительство, тратит на разборки идей, которые выдают Пласковицкий и Демчук7, вдвоем. Это же большая роскошь. Вы смотрите, о чем идет речь. Исходная посылка, ошибочная, что все действуют, чтобы навредить Президенту и своему родному государству. И отсюда мы исходим, что надо всё подтянуть, всю власть, к Президенту, всё это – под контроль, всё это – с разрешения Президента, всё – с представителем Президента, всё – с подписью Пласковицкого. И мы нагромоздим… Ведь мы не видим, что происходит за этим. Во-первых, по Конституции есть ветви власти. Никто не оспаривает, что Президент во главе государства, что он гарант. Всё это так. Если сегодня Правительство заворачивает не в ту сторону, то Президент имеет конституционное право – немедленно этого Премьера меняет и ставит того, кто делает так, как положено. Точно так с каждым. А у нас предпосылка, что всех надо взять на контроль. Но если мы создадим, пойдем навстречу пожеланиям Пласковицкого… И потом это же недопустимо. Смотрите, поступает в Совмин и, наверное, к другим, анонимная записка. И по этой анонимной записке собираются такие люди – и мы даже не знаем автора этой записки. Какой ответ? Тут написано, что будет совещание, дополнительно вам сообщат. Теперь сообщили, когда совещание. Я пришел. И что я слышу? Я понимаю, волнуется Пласковицкий, реквием здесь затеял. Но так же нельзя. Так же нельзя. Как соберем только в одну ветвь все вот эти правовые органы, закончится тем, что с этими органами вместе… Раз мы ветви власти, у каждого свое правовое поле, свое обслуживание. Мы принимаем десятки тысяч документов, мы регистрируем партии…  Зачем это всё Президенту? Это мы сделаем сами. Минюст сделает. Если только Минюст будет убран из структуры Правительства, то правового прикрытия, вот этого нашего правого поля не будет никакого. Это же мы тогда будем оголены совершенно. Как будет работать Правительство? Я не знаю, как другие ветви власти.

Поэтому мне кажется, что мы затеваем очень крупный вопрос. Я, например, дал на заключение вот нескольким. Что они пишут? Вот одно заключение. Матусевич, доктор юридических наук. Дубовицкий, кандидат юридических наук. ”Противоречит действующему законодательству и таким-то статьям Конституции“. Или ”Президентская республика ни в коей мере не может именоваться единовластной.  Если мы это выпустим вот из нашего круга, о монархии и тоталитаризме здесь подтвердим. Этот термин применим лишь к абсолютным монархиям. При наличии различных ветвей власти не может быть поддержана идея по объединению в перспективе всех органов правового обеспечения в одной организационной структуре, потому что это притянет на себя все остальное. В целом предложение по совершенствованию правовой системы содержит теоретические несостоятельные, практические вредные для становления развития белорусского государства, гражданского общества, выводы и предложения не могут быть поддержаны“.

Если мы даем проекты постановлений сюда в Администрацию и даем проекты законов, правовое, в этот центр, и дается оценка, почему вот этим идеям в рабочем порядке не дать бы проработку, не взять заключение? Я не знаю ни Матусевича, ни Дубовицкого. Но я вижу, что это профессионалы. Поэтому надо было сделать рабочую проработку, и тогда бы мы предметно говорили и не тратили бы попусту время.

Затем наш юридический отдел: ”Под правовой системой республики или правовой системой президентской отходим от общих принципов и закрепляем систему органов власти с самой правовой системой. Система органов обеспечения правовой – одно, а правовая система – другое. За счет управленческих, бюрократических манипуляций, перестроек, структур, призванных готовить проекты, если не будет плановой подготовки кадров – кандидатов, докторов наук, науки и так далее, не придем. Не обоснована необходимость объединения всех органов. Прожектерским является предложение о самоокупаемости, никто внешних заказов не даст. В настоящее время нормативные акты становятся из-за дороговизны правовой информации практически недоступными большинству наших граждан, равно как и многим предприятиям, организациям и учреждениям, а это объективные условия для понижения правовой культуры, правосознания населения и так далее“.

И готовясь к этому совещанию, я набрал вот таких документов, которые в корне отрицают эту идею. А может, там что-то и есть полезное. Но должна быть юридическая, правовая доработка. Но всех нас садить за вот эти предложения, мне кажется, что-то у нас выходит наверх, не проработанное внизу. Понимаете? При всем желании – но речь идет о крупных вопросах. Вот такими вот походами, идеями, самыми лучшими побуждениями мы можем нанести огромный вред государству – разрушить систему, которая уже создана.

М.В.Мясникович: Спасибо, Сергей Степанович. Я хочу сказать, что я в принципе мог бы  и не готовить и не проводить это совещание.

С.С.Линг: Я Вас понимаю.

М.В.Мясникович: Есть решение Президента. Поэтому я считаю, что мы должны беречь, понимая нашу занятость, время и нервы Президента. Поэтому мы должны как-то к Главе государства приходить и говорить, что были предложения, эти предложения направлялись на заключение, обсуждены на рабочем совещании и докладываем, что это несостоятельно или имеет смысл над ним работать. Вот смысл нашего совещания.

С.С.Линг: Михаил Владимирович, во-первых, как такие вещи, если у Президента нет времени,  допускаются до Президента? Ведь может Глава государства принять ошибочное решение. Ему внешне понравится, он напишет ”согласиться“. И мы становимся рабами ошибочного решения. Мы должны сделать систему, которая бы не проработанные вещи не допускала до Главы государства. Это же не дело.

М.В.Мясникович: Но мы же не можем ограничить, значит, Главу государства, что этим занимайся, а этим не занимайся. Он вправе сам принимать решение.

С.С.Линг: Но я же не вижу… Решения же нет Президента здесь. Здесь, кроме Абрамовича, ничего нет на этой записке. Вот она. Даже визы нет. И только подпись Абрамовича, что он направил ко мне и что будет совещание.

А.М.Абрамович: Я прошу прощения. Я только выполнил указание.

С.С.Линг: Что-то есть в этом, Михаил Владимирович. Я, может быть, действительно и ошибаюсь в чем-то, но я свою позицию высказал.

А.М.Абрамович: Здесь 26 страниц. Есть виза Президента. Я ведь тоже… Мне ее не дали. Поэтому вот так вот… Слушаем что-то со стороны.

М.В.Мясникович: В принципе у нас есть практически, как я уже сказал, кроме Госсекретариата Совета Безопасности и Совета Министров, от всех доклады. Я сделал выборку по всем этим докладам.

Вот, допустим, Секретариат Совета Республики Национального собрания считает, что предложения не соответствуют основам конституционного строя, не согласуются с уже принятыми документами, о чем говорил Леонид Викторович Глуховский, нет системного подхода и оценки последствий. Это мнение Секретариата Совета Республики Национального собрания.

Комиссия по законодательству Палаты представителей считает, что предложенная реорганизация может сказаться на достигнутом конструктивном сотрудничестве между ветвями власти – как главный вывод – что надо в принципе очень высоко ценить.

Мнение Конституционного Суда нашей страны относительно внесенных предложений отрицательное: аргументы, содержащиеся в письме являются противоречивыми и на взгляд Конституционного Суда необоснованными.

Верховный Суд Республики Беларусь подчеркивает, что предложения противоречат Конституции, и одновременно вносит предложение о необходимости расширения функций повышения статуса Министерства юстиции и возможном подчинении его Президенту с сохранением в составе Правительства. Здесь приводятся и российские примеры, и других развитых государств.

Высший Хозяйственный Суд говорит о том, что с принятием Конституции 1994 года в стране создана новая правовая системе, что переподчинение Минюста нецелесообразно, что предложения противоречат Конституции, и предлагает объединить усилия над разработкой концепции судебно-правовой реформы, поручения по которой даны Главой государства.

Комитет государственного контроля считает, что очень много спорных моментов и решение этих вопросов возможно только в результате коллегиального обсуждения.

Прокуратура нашей страны говорит о том, что предложения неоднозначны, не ясны формулировки и определения, ряд предложений являются надуманными, не вызваны необходимостью и предложения не могут быть взяты за основу без дополнительной глубокой проработки и изучения.

Национальный банк в пределах своей компетенции говорит о том, что он замечаний не имеет.

Вот что мы имеем по данному вопросу.

В принципе, Сергей Степанович, отвечая напрямую на Ваш вопрос, мы могли бы на основании вот этих замечаний подготовить информацию Президенту и сказать, что вот такое мнение. Но это опять бы… Я не думаю, что Президент поменял бы свое решение. И мы все равно проводили бы совещание у Главы государства.

Пожалуйста, Анатолий Александрович.

А.А.Малофеев8: Для Национального собрания сегодня предметного, конкретного разговора нет. У нас есть вопросы, есть проблемы. Но это проблемы не то что кричащие, а совершенствования. Поэтому я не думаю, что сейчас надо вплетать новую ветвь в эти дела.

Правовая система есть. И зуд реформирования здесь, видимо, напрасен. Другое дело, что ее надо совершенствовать, и сам законодательный процесс – отрихтовать те звенья, которые вступают иногда в противоречие. Я мог бы привести сегодня очень много примеров, когда в силу хороших желаний и душевных позывов мы принимаем скоропоспешные акты, которые только вредят практически делу и создают ненужные наслоения между партнерами, которые участвуют в законотворческом процессе.

Вопрос сегодня выглядит таким образом, что надо в одном центре сконцентрировать все и все это делать от имени Президента. Я считаю, что это абсолютно неверно и неправильно, это шаг назад, который создает много ненужных проблем.

Кто такой Президент? Глава государства, первое лицо, которое отвечает за вся и за все. У него есть все буквально полномочия. Что же получается? Создали центр, стянули, разрушили министерства, одно, другое, третье, забрали право законодательной инициативы у Совета Министров – основного органа, который занимается хозяйственными вопросами, хозяйственной практикой, отдали в правовое управление или какое там, неважно, суть сегодня не в этом. Значит, группа небольшая чиновников будет от имени Президента выступать. Что сегодня уже вызывает определенное возражение.

Поэтому не об этом сегодня разговор. Все надо повернуть совершенно назад – как совершенствовать систему правовую законотворческого процесса: оставить те необходимые звенья, но повысить их жесточайшую ответственность и структуру взаимосвязи. Поэтому это никак не нарушает сегодня возможности Президента. Наоборот, это связано с усилением ответственности.

Я, когда занимаюсь некоторыми конкретными вопросами, даже вот по статусу депутата в связи с принятием некоторых нормативных актов и прочее, знаете, у меня создается такое тяжелое впечатление, что все сидят и ждут, когда скажет Президент. Президента надо разгрузить от второстепенных вопросов. По взаимосвязанным вопросам экономики и политики, международными связями и прочими сегодня, надо чтобы именно отвечали в совокупности те, кто стоит на этих участках работы. Поэтому главное сегодня, для того чтобы Президенту дать оперативные возможности и не загружая его второстепенными делами, тот, кто отвечает за это, головой должен отвечать за неисполнение, а не только непосредственные предложения.

Следующий вопрос такой. Пусть юристы на меня не обижаются, но я прямо скажу. Если будут писать законы только юристы… Я не умаляю… Юрист должен, как архитектор, дать планировочное решение, посмотреть, каким образом сделать, чтобы не было этих юридических казусов, переплетений всего остального, но если экономические, социальные и прочие самые прекрасные юристы возьмут на себя, то мы будем иметь только мертвые связи. И – больше ничего.

Поэтому – предметность, профессиональность, направленность. Они предусматривают отраслевую то же самое. И главным закоперщиком в этом деле, главным, хотя у нас ряд законов, особенно по вопросам государственного устройства и прочее, инициирует, вносит Президент, это правильно, как субъект законодательной инициативы, но из этого процесса Совет Министров никак убирать нельзя – там профессионалы, там министры, там все остальное. И я на протяжении ряда лет работаю и знаю, что было бы, если бы мы в один центр дали сплетение всех вопросов. А я вам прямо скажу, что, кроме мертвой схемы, мы бы ничего практически не получили.

Другое дело, что уровень качества сегодня серьезно страдает. И можно привести те законопроекты, которые никак в дугу не лезут. Это уже другой вопрос – это вопрос конкретного совершенствования. И если у Совета Министров убрать вот эти рычаги, в том числе и Минюст, и прочее все остальное, так он же тогда физически уже лишается не законодательного права, а законодательной инициативы, и тогда надо вносить изменения в Конституцию, обязательно вносить. А я считаю, что Конституцию на данном этапе… Там есть некоторые нюансы, которые надо было бы почистить. Но я думаю, торопиться не надо. Это уже внесение только тех изменений, которые уже за горло взяли. Кстати, с учетом тех материалов, которые сегодня готовятся и по российской и белорусской стороне, уже есть прообраз Договора о единении Беларуси и России в единое государство – Союз Суверенных Республик. Там может возникнуть, и уже эта тема в принципе идет, она, конечно, встречает противоречия, сопротивление и так далее. Там могут возникнуть некоторые вопросы, которые именно надо будет вносить, конституционные изменения. Но те вопросы судьбоносные, которые затрагивают вся и все. Поэтому я не исключаю, что, может быть, там придется. Но в принципе понятие Конституции должно быть незыблемым.

Поэтому я, например, невзирая ни на какие ситуации, окраски, симпатии, уважительное отношение, любому должностному лицу там, где будут вопросы связаны с обходом или нарушением конституционных норм, прямо могу сказать, что Национальное собрание станет намертво, станет категорически. Почему? Потому что если мы дадим какие-то поползновения в этом плане, тогда от этой Конституции через какой-то период ничего не останется. И тогда государство останется вообще неуправляемое на основе вот этого фундаментального сегодня непосредственного Закона.

Поэтому я думаю, что сегодняшний разговор надо таким образом построить. Создавая и совершенствуя правовую и особо законотворческую работу посмотреть, что сегодня нам непосредственно мешает, где что можно централизовать, децентрализировать, убрать наносное, все вот эти вот вещи, которые сегодня непосредственно наработаны, и внести тогда соответствующие предложения в этом плане. Но вот так ставить вопрос, чтобы все собрать в единую кучу, я считаю, что это беспредметно, это опасно, это никому не нужно, от этого будет только один непосредственный вред. Когда группа небольшая чиновников – я еще раз повторяю – прикрываясь, так сказать, большим и ответственным именем, ничего нового по существу в эти вещи не внесет, потому что, как говорят, один в поле, в этом случае, не воин. А вот укрепить структурные подразделения, звенья, создать систему ответственности, систему поддержки – это один из главных вопросов. Я бы считал, что сегодня надо и в последующие дни нам заниматься этим направлением. То есть я не касаюсь сегодня вопросов, касающихся непосредственно Национального собрания, взаимоотношений, тут в принципе они ясны, тут революционных свершений делать не надо, но есть кое-что, что надо было бы сегодня почистить, то, что сегодня мешает.

М.В.Мясникович: Спасибо. Пожалуйста, Иван Алексеевич Мирониченко.

И.А.Мирониченко9: Свое отношение к предложениям о совершенствовании правовой системы Верховный Суд изложил в соответствующей записке, я повторяться не буду. Я хочу обратить внимание на то, какие положительные выводы можно сделать из этой записки. Во-первых, необходимо все же совершенствование правовой системы, которая намечается в связи и с реформированием судебно-правовой системы в целом. Поэтому –Сергей Степанович говорит, что собираемся часто – почему Александру Леонидовичу приходится одному писать? Мне кажется, я не знаю, это мое предложение, ведь в России и при Парламенте, и при Президенте существует комитет по судебно-правовой реформе в целом и, может быть, и по совершенствованию и правовой системы. И вот в компетенцию этого комитета, в составе которого и ученые, и юристы-практики, и представители Администрации Президента, и представители Парламента, и входят решения, связанные и с совершенствованием судебно-правовой системы, а ведь совершенствование правовой системы неразрывно связано с реформированием судебно-правовой системы в целом. Поэтому мне кажется, что этот вывод мы должны сделать.

И необходимо все же думать, тем более в настоящее время. Вы посмотрите, мы идем на интеграцию с Россией и на интеграцию законодательства вообще, российского. Сегодня мы должны выполнять протокол к Соглашению о субъектах хозяйствования. В этом протоколе – я не знаю, кто готовил протокол –  неправильно написано о том, что унифицировать гражданское законодательство, хозяйственно-процессуальное законодательство, законодательство о банкротстве. Во главу этих реформ поставлен Верховный Суд. Ну разве Верховный Суд может от имени государства осуществлять весь этот даже комплекс технических проблем? Ведь там государственные встречи, дела на межгосударственном уровне. А там написано ”Верховный Суд“. Кто составил этот протокол? А теперь нельзя изменить, потому что этот протокол действительно является составной частью приложения. Это я говорю к тому, что ведь эти все вопросы, которые возникают вот сегодня, и которые, как говорит Сергей Степанович, мы должны обсуждать, должны прорабатываться этим комитетом, специально созданным органом. Это во-первых.

И по реформированию и совершенствованию деятельности Министерства юстиции. Ведь мы сами видим, что Министерство юстиции в том составе и в той организационно-правовой структуре, которая есть, не может тянуть тот груз вопросов. И потом. Я извиняюсь, но когда приходят делегации в наше Министерство юстиции, вы знаете, стыдно за это Министерство юстиции. Ну не то здание для Министерства юстиции! Я не знаю, почему… Ну это же общежитие. Здание строилось под общежитие. Когда посещают Министерство юстиции, говорят: ”Что, это Министерство юстиции?“ Ну не годится так. Ну это форма – Министерство юстиции.

М.В.Мясникович: Здание нужно построить.

И.А.Мирониченко: Я не знаю, может, нужно здание построить, а может, забрать у того, кому здание не нужно.

Теперь следующее. Состав Министерства юстиции. Хоть и правильно говорят, что надо зарплату по труду платить. Александр Леонидович прав в этом отношении. И необходимо там посмотреть. Потому что выполнять те обязанности и те функции, которые в настоящее время необходимо выполнять на переходном этапе, Министерство юстиции вот в таком составе, в такой организационной форме, наверное, может, но тем не менее передавать Министерство юстиции в Администрацию Президента это будет противоречить уже и взглядам Александра Леонидовича. Но нельзя, коль Глава государства и давать ему функции вот этой исполнительной власти, которая должна быть в именно Администрации Президента, ведь оно будет….. органом государственного управления. Так зачем же его не только подчинять, подчинять это одно, но вводить в состав …… Администрации Президента Республики Беларусь.

А что касается усовершенствования его деятельности, то тут он прав. Встроенность в вопросах систематизации. Совершенно с ним надо согласиться, что систематизация законодательства необходима. И необходимо на его…… на какую роль, это уже другой вопрос. Может быть, не так, как предлагается, но совершенствовать по систематизации законодательства…. Вы посмотрите, не то что рядовые граждане, а ведь трудно с законодательством даже судебным работникам. Вы посмотрите, что получается. Самая плохая правовая книжка сегодня стоит под миллион рублей. А обеспечить всех бесплатно этими книжками ни Верховный Суд, допустим, ни тот же Парламент, наверное, не в состоянии, ни Министерство юстиции. Поэтому вопрос о том, чтобы законодательство было унифицировано, чтобы там было не только по технике, а и по сути свод законов, это, наверное, проблема, которую тоже надо решать.

Спасибо за внимание.

М.В.Мясникович: Спасибо, Иван Алексеевич. Я просто хочу для рекомендации. Что касается протокола, может быть, там действительно не совсем четко и правильно записаны исполнители, но в соответствии с поручением Президента по организации исполнения этих документов, Вы могли бы просто подготовить проект решения Главы государства, кто и что должен сделать, в какие сроки, и, естественно, это не висело бы – я имею в виду по российско-белорусским отношениям – на Вас как не единственном исполнителе.

И.А.Мироченко: Мы делаем, распределились, но дело в том, что мы же не можем входить в контакт даже по обсуждению этих своих предложений.

М.В.Мясникович: Хорошо.

А.М.Абрамович: Я несколько слов хотел бы в порядке реплики Ивану Алексеевичу. Просто мы в следующий раз это учтем. Вот сейчас фактически заново создан орган – правовой совет. И вот последнее заседание его, где слушались проблемы, связанные с совершенствованием концепции законодательства и выработкой, прошло как бы очень вот с участием Олега Александровича, Григория Алексеевича, и мы сделали, Михаил Владимирович, даже вывод, что на последующие заседания, учитывая, что были приняты такие достаточно интересные и решения, и взгляды высказаны, приглашать наших высших должностных лиц. Например, была высказана такая идея, она в какой-то мере является как бы новой, что вот мы с одной стороны стремимся совершенствовать, дело иногда доходит до того, что действительно какие-то меры переходим. Допустим, проблема кодификации законодательства как основы будущего свода законов. Многие высказались – и ученые, и практики – за то, что, понимаете тут в какой-то мере, может быть, мы переходим ту грань, которая вообще исходит из нынешнего сегодняшнего предмета правового регулирования, то есть мы начинаем разрабатывать некоторые мелкие кодексы, вначале намечая где-то 12, потом 15, сейчас согласно плану законопроектных работ у нас должно быть 25 кодексов, включая архитектурно-строительный кодекс, другие. То есть эти вопросы получают обсуждение. И я думаю, что такой серьезный момент, как вопрос о формах и методах совершенствования законодательства, конечно, он будет нуждаться еще в дальнейшем обсуждении и совершенствовании.

Ну и всё не так просто, дорогой Иван Алексеевич. Вот в частности, Вы говорите о создании свода законодательства. Это действительно много людей. Но на мой взгляд, это совершенно нежизненно. Что такое свод законодательства? Его никогда не было. И правильно здесь говорите, что нет его. Ведь включить все в единую систему все текущие нормативные правовые акты практически невозможно. Ведь возьмите то время, которое мы называем ”при большевиках“, издавался свод законов – так? – и собрание действующего законодательства. Если взять свод законов, допустим, в Российский империи, то это действительно фундаментальные акты, рассчитанные на десятилетия, и вот вопрос создания свода законов – это, наверное, обоснованно, и он поставлен в соответствующем послании Президента, и это будет делаться. Что же касается свода законодательства, то, мне кажется, тут методологический вопрос очень спорный, очень спорный.

Но, чтобы уже не повторяться, я уверен, что грядет совещание, здесь вот будет ограничиваться таким достаточно общим подходом к этому вопросу. Я считаю, что прежде всего вопрос о совершенствовании правовой системы должен быть действительно комплексным и системным. Дело в том, что, во-первых, он не ограничивается вопросом совершенствования самого законодательства, системы законодательства и системы права, и Прокуратура совершенно правильно писала, что тут надо учитывать и вопрос относительно субъектов права, субъектов правотворчества, субъектов правоприменения и особенно, прежде всего, органы правоохранительные и судебные органы. То есть, если посмотреть все вот эти вопросы, это очень сложные вопросы и большие. И почему-то… Вот правильно говорилось в отношении Министерства юстиции, скажем, сейчас и Совета Министров, ведь у нас существует так называемый правовой опыт, правовые традиции. Это ведь тоже ценность. Та, которая входит в понятие правовой системы. Поэтому здесь нужен, прежде всего, комплексный системный подход.

Второе. Я думаю, что важнейший вопрос, который должен здесь обсуждаться, или перспектива – это принципы проведения реформы. Я уже говорил и сейчас говорю и согласен с большинством выступающих. Принципы эти, прежде всего, должны основываться на действующей Конституции. Если мы что-то начнем говорить о каком-то единовластном государстве и так далее, мы…. (пропуск)…

…Не случайно вот здесь говорилось о так называемой централизации: все создать и соединить практически в одну систему. И тут ведь это действительно так – создать прямую структуру из устаревших систем. Забрали у Парламента институт. Появился Республиканский центр правовой информации. Еще остается забрать у исполнительной власти Минюст. Я не думаю, что эти структуры можно назвать устаревшими. Видимо, все же те структуры, которые есть и, на мой взгляд, будут в обозримом историческом будущем. Из этого надо исходить.

С другой стороны, чтобы здесь кто ни говорил, ведь любой государственный орган осуществляет свою деятельность прежде всего в правовых формах, плюс….. форма. И забрать структуры, которые обеспечивают правовую сторону деятельности этого органа, это значит сказать русским языком, что этот орган не нужен. Такое…….. следовать в дальнейшем. Поэтому, если говорить о централизации, нужно иметь в виду, что научно это формируется как проблема соотношения централизации и децентрализации. Надо смотреть, где и что надо оставлять внизу, где и что нужно оставлять в каких структурах, горизонтальных скажем так, а что все-таки поднимать наверх. И существует общее правило: никогда не централизовать то, что можно решать на более низком уровне управления.

Есть очень много еще других вопросов, тут можно долго говорить вот по этим вопросам, но я думаю, что исходное все-таки здесь то, что мы сказали.

И такое вот общее замечание. Понимаете, если бы все-таки Александр Леонидович непосредственно посоветовался, я не говорю, что со мной, пусть с Главой Администрации, наверное, мы и смогли бы выработать более такую оптимальную структуру предложений, которые поступили к Главе, Президенту. Но пока, к сожалению, получилось так, как получилось. Ну а с другой стороны, мы сегодня вынуждены обсуждать то, что обсуждаем.

Я говорю, масса вопросов, по которым можно внести конкретные предложения, и ясно одно, что вопрос совершенствования или несовершенствования правовой системы не подлежит обсуждению. Это работа первоэтапная, это работа постоянная, это работа каждого дня. И в этом смысле, конечно, мы поддерживаем Александра Леонидовича, который сам сделал немало по некоторым вопросам. Но с другой стороны, конечно, нам совершенно нельзя не учитывать то, что делали другие в этом вопросе. А вот такой можно сделать вывод, если подойти внимательно к поданному документу.

Возьмите фактически любую статью или любое положение поданного документа…(пропуск)… Администрации дело, дело правового управления. Но ведь среди здесь сидящих представителей других органов тоже делают очень многое по совершенствованию правовой системы. И правовая система – все-таки это сложная составляющая. Хотя она едина, но она относительно самостоятельна, и вот это единство не может поглотить всех особенностей, которые есть относительно каждой структуры.

Я думаю, что вопрос очень непростой. Можно много говорить. Я проанализировал, причем только сейчас, поданную записку. Есть рациональное зерно, чего ж не сказать. Вот тоже Министерство юстиции. Конечно, Геннадий Николаевич, надо совершенствовать. И нам известно, что Вы сами в мае прошлого года подали записку в Совет Министров. Так было? Но когда я посмотрел эту записку, Вы уж извините, там тоже какая-то линия ”грести под себя“. То есть там где-то позиций, и то Вам передать, и то передать.

Г.Н.Воронцов: Мы обсуждаем все это. Мы не ломаем. 

А.М.Абрамович: Не скажите. Вы, Геннадий Николаевич, Вы ставите вопрос просто, чтобы изъять из облисполкомов целый ряд функций, которые сегодня выполняются на принципах так называемого двойного подчинения. Мы должны, наверное, тоже подходить объективно и взвешенно.

Я сейчас заканчиваю. Уважаемые участники совещания! Я бы не хотел, чтобы вот так… Да, Александр Леонидович говорил здесь такую чуть ли не прощальную речь и в отличие… мало кого похвалил, но я, говоря на этом совещании, есть один из таких государственно важных элементов, один из аспектов правовой системы – совершенствование законотворчества и правотворчества в целом. Так вот процессуальный аспект, надо сказать, что касается движения документов, согласования их, подготовки, то, конечно, Александр Леонидович сделал огромный вклад. Но с другой стороны, нет ничего совершенного. Тот же 99 Указ вызывает некоторые возражения, 327-й, но в принципе попытка, я еще раз говорю, благотворная попытка связать воедино этот процесс сделана, и есть основа для дальнейшей работы, даже, если хотите, для награждения авторов вот этого. Но осуществлять сегодня вот такую реорганизацию только потому, что нам кажется, что мы делаем много работы, что фактически наше положение высокое, а высокие чиновники не желают с нами считаться, потому преобразуется Министерство юстиции, или правовой департамент, я думаю, вряд ли это стоит вот так все считать. Нам никто сегодня не мешает координировать всю правовую работу еще успешнее, еще более, в соответствии с указанием Президента. Но будут с нами считаться или нет, это прежде всего зависит я считаю, извините, всегда от личных качеств каждого из нас здесь сидящего. Не только вот в формальном таком ключе надо поднимать вопросы.

Поэтому я думаю, что из этой записки мы можем сделать определенные выводы, определенные предложения, еще раз пересмотреть по стадиям и по направлениям, скажем, совершенствование правовой системы, сделать определенные предложения Президенту. Но вот так, как бы наобум, вряд ли это следует делать.

И второе. Вряд ли следует нам, как юристам, заниматься вопросами, извините, другими, которые не относятся, которые относятся к компетенции, допустим, Главы государства, контрольных органов, я имею в виду, прежде всего, ликвидацию этих ”кормушек“ и так далее. Конечно, я тоже возмущен, если кто-то устроил где-то ”кормушку“, и всегда поддерживаю те решения. Но я думаю, что… должен заниматься кто-то другой и так далее и тому подобное.

Вот так кратко, что я хотел сказать, не вдаваясь с положения того письма, которое было.

М.В.Мясникович: Спасибо.

Г.А.Василевич10: Михаил Владимирович, все-таки раз уж пригласили, хотел бы и я сказать несколько слов.

М.В.Мясникович: Пожалуйста, Григорий Алексеевич.

Г.А.Василевич: Уважаемый Михаил Владимирович! Уважаемые участники сегодняшнего совещания!

Я думаю, что ближайшими шагами по пути совершенствования правовой системы могут быть следующие. Это принятие нормативных актов, которые не противоречат другим актам, то есть принятие нового акта должно включать сохранение норм, которые не противоречат принятому акту. Это то, о чем уже здесь говорили, что явное противоречивы документы. И второе направление – это приведение практики в соответствие с принятыми правовыми документами.  Третье, может быть, но это связано с первым – это упорядочение всей вертикали, или иерархии, нормативных актов с тем, чтобы не только акты одного уровня не противоречили друг другу, но и в рамках всей иерархии.

Это наиболее важный и реальный путь. И с этого в принципе надо начинать совершенствование правовой системы.

Я разделяю точку зрения, что Президент по Конституции – это так и есть – выступает в качестве посредника, то есть он осуществляет посредничество между органами государственной власти и по существу выводить его на какой-то иной уровень, скажем, превращать в конкретного исполнителя, я думаю, нерезонно, а в какой-то мере концепция этих предложений к этому и сводится.

Хотя, читая вот эти предложения, я так и не понял, есть ли концепция у авторов этих предложений, потому что как таковой концепции здесь нет. На одной странице пишется одно, на другой странице пишется совершенно иное. Несколько примеров в этой связи.

На странице 1-й говорится о том, что ”государство не может идти одновременно всеми путями”. На странице 4-й уже говорится о том, что законотворческий процесс слить воедино“. ”Невысокий статус Минюста не позволяет ему полноценно проводить государственную политику в правовой сфере“. Я не знаю, есть ли жалобы со стороны Минюста или Совмина о том, что проводить госполитику в правовой сфере невозможно. Есть Президент, Глава государства, который эту политику определяет, и, пожалуйста, проводите. Мне кажется, что в данном случае вот эта аргументация явно не приемлема. Пишется о том, что ”Национальному центру законопроектной деятельности предстоит доказать превосходство профессионального законотворчества перед…“. И в то же время говорится о том, что за 1998 год прошло успешное становление центров. Так что, есть успешное становление центров или надо еще доказать?

Я думаю, что, исходя из того, что я сказал, вот эти два-три направления как раз и сходятся к тому, чтобы центр законопроектной деятельности в наиболее полной мере осуществлял свои полномочия сейчас под руководством Администрации Президента, и действительно, эта работа была бы более эффективной. И это, наверное, самое главное.

Действительно, я не думаю, что, исходя из этой записки, 1999 год прямо надо посвятить подготовке одного проекта нормативно-правовых актов. Наверное, много очень задач, и 1999 год достаточно сложный – здесь звучало – это и вопросы экономики, и вопросы по существу тех политических процессов, или правовой какой-то контрпропаганды, если хотите, тех процессов, которые сейчас развиваются.

Ну я уже не говорю о каких-то ошибках, которые просто непозволительны для такого рода документов. Указ Президента от 20 июля 1999 года. Мы пока еще в марте месяце живем.

И, конечно, я разделяю ту точку зрения, что такого рода документы не должны представляться на обсуждение, ну, я не считаю себя, а других, по крайней мере, столь уважаемых лиц.

Аргументация, в частности, что только зарубежные заказы помогут Национальному центру стать самоокупаемым. Следующая фраза ”Национальный центр станет самоокупаемым уже в ближайшее время”. Что есть заказы зарубежные?

То есть сплошная мешанина, которая действительно в данном случае, докладная записка, вот эта докладная записка, как и ряд других, просто они являются надуманными, неаргументированными. И полагаю, что явно вот эти предложения не базируются на Конституции и на той цели, которая по идее ставится перед государственными структурами с тем, чтобы они работали эффективно.

Спасибо.

М.В.Мясникович: Пожалуйста, Аркадий Семенович Саликов.

А.С.Саликов11: Мне кажется, что вот в этом аспекте реорганизации можно вычленить один момент – объединение Центра правовой информации и Центра законодательного. Он называется Центром законопроектной деятельности при Президенте. Это конечная цель вот этого предложения. Так давайте расчленим его. Кто препятствует сегодня объединить два юридических лица в одно и получить экономию государственных средств? Не привлекая сюда Минюст, потому что вопрос этот абсолютно из другой сферы.

И потом, есть действительно вопросы, по которым мы сегодня работаем. Это систематизация законодательных актов и прочее. Именно вот эта цель. Это в комплексе всех остальных вопросов.

М.В.Мясникович: Поскольку я занимался этими вопросами, считаю, что это… делается. Потому что у них и функции разные, и сферы деятельности. Потому что все равно Андреев обращается за базой данных туда к ним.

А.С.Саликов: Смотрите, Положение о Центре правовой информации: подготовка проектов законов и нормативных актов. Проведение научных исследований в области… Дублируют функции.

М.В.Мясникович: Будем заканчивать совещание? Пожалуйста, Пласковицкий Александр Леонидович, только очень коротко.

А.Л.Пласковицкий: Очень коротко. Большое спасибо.

Сегодня совещание убедило меня в том, что серьезных аргументов, опровергающих ту логику, которую я в самом начале оголил до предела, нет.

Те пессимистические замечания, которые здесь прозвучали, вызваны в основном непониманием того, что было сказано, разбивались и критиковались мысли, теории, которые мною не высказывались и даже не подразумевались.

Я достаточно спокойно отношусь к таким разговорам. И если этот разговор и будет последней каплей в кружку моего терпения, то именно каплей, не более того. Я не единожды слышал подобные разговоры, в том числе по всем тем вопросам, по которым сейчас ни у кого нет возражений, по тем решениям, в связи с которыми меня в последнее время обвиняют в хвастовстве.

Уверен, что, как бы то ни было, но у событий есть своя объективная логика. Так или иначе, ко многим решениям, которые здесь были предложены в чистом теоретическом виде, мы все равно придем.

Конечно, очень хотелось, чтобы был нормальный конструктивный разговор. То есть, чтобы на логические аргументы отвечали логическими аргументами, а не ругательствами. Но, к сожалению, такого разговора не получилось. И, наверное, подобный разговор, не мог в таком составе состояться. Поэтому жалеть здесь особенно не о чем.

Еще раз большое спасибо. Есть все-таки какая-то надежда, что, может быть, мне когда-нибудь удастся самому поучаствовать в реализации этих мыслей. А не удастся – ладно. В любом случае мысли прозвучали, и я думаю, что они в голове отложились, и у каждого будет возможность над ними еще десять раз подумать. И, может быть, эти мысли потом каким-нибудь образом будут реализованы еще в более чистом, в еще более красивом виде, чем они сегодня прозвучали.

Спасибо большое.

М.В.Мясникович: Спасибо. Уважаемые участники совещания! Уважаемые руководители!

Каждый вправе иметь свою позицию, свою точку зрения. Но я полагаю, что позиция – в первую очередь, это ответственность. Ответственность, тем более на столь высоком государственном уровне.

Завершая настоящее совещание, я еще раз хотел бы поблагодарить всех за участие в нем. Я понимаю занятость присутствующих здесь высших должностных лиц. Я довел до вашего сведения позицию всех заинтересованных, коротко прокомментировал, мы обменялись мнениями. Можно сделать вывод, что принципиальных отступлений от представленных письменных замечаний совещание не выявило, и суть всех выступлений сводится к тому, что в радикальных преобразованиях сегодня нет необходимости.

Что касается другого вопроса, то совещание, на мой взгляд, выявило и предложило ряд путей и механизмов совершенствования правовой системы, то есть то, чем заниматься надо каждый день и особенно в условиях нашего сближения с Российской Федерацией. В этом, мне кажется, и полезность настоящего совещания.

И последнее. Мы подготовим доклад Президенту с учетом письменных заключений, которые были представлены по данной концепции, обсуждения на этом совещании, высказанных мнений и опираясь на мнение правового совета при Президенте Республики Беларусь.

Еще раз спасибо. Совещание закрывается. До свиданья.